Rechter kan ook het UWV dwingen akkoord te aanvaarden (art. 287a Fw)

Wsnp Periodiek november 2010, nummer 25

Arnoud Noordam

Hoge Raad 9 juli 2010, LJN BM3975

1. Inleiding

Sinds 1 januari 2008 kan een schuldenaar aan de insolventierechter verzoeken om een schuldeiser te bevelen in te stemmen met een akkoord dat de schuldenaar aan zijn schuldeisers heeft aangeboden (art. 287a Fw). Diverse overheidsinstanties -zoals het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) weigerden in het verleden steevast om mee te werken aan een schuldregeling. Zij beriepen zich daarbij op wettelijke taken om ten onrechte verstrekte uitkeringen volledig terug te vorderen c.q. verschuldigde boetes volledig te incasseren: een percentage zouden zij volgens de betreffende regelgeving niet of slechts onder hele specifieke voorwaarden mogen accepteren.

Art. 358 lid 4 Fw maakt sinds 1 januari 2008 o.a. voor geldboetes een uitzondering op de werking van de schone lei voor de schuldenaar in het wettelijke Wsnp-traject. Vooruitlopend op die regeling voor het wettelijk traject en het nieuwe art. 287a Fw sloot CJIB eind 2007 een convenant met de NVVK voor medewerking aan minnelijke schuldregelingen. In grote lijnen komt het erop neer dat het CJIB tijdens het minnelijk traject de incasso staakt maar dat de restantschuld na afloop van het minnelijk traject afdwingbaar blijft zoals ook geldt in het wettelijk traject (art. 358 lid 4 Fw). Voor het UWV en de SVB golden begin 2008 nog geen specifieke regels voor medewerking in het minnelijk traject. Eind 2008 is echter een groot aantal sociale zekerheidswetten gewijzigd om UWV en SVB meer (beleids-)vrijheid te geven om wél in te stemmen met een akkoord in het minnelijke traject. In bepaalde gevallen, bijvoorbeeld bij schending door de schuldenaar/ uitkeringstrekker van zijn inlichtingenplicht, mogen de desbetreffende instanties volgens de sociale zekerheidswetgeving niet meewerken aan een minnelijk akkoord.

In HR 9 juli 2010, LJN BM3975, gaat het om een weigering van het UWV om in te stemmen met een aanbod van de schuldenaar om aan zijn schuldeisers 4,95% af te lossen tegen kwijtschelding van het restant van de schulden. UWV had van de schuldenaar ruim € 25.000 te vorderen wegens onterecht genoten uitkeringen op grond van de Werkloosheidswet (WW) en de Ziektewet (Zw). Het UWV weigerde het aanbod van de schuldenaar onder verwijzing naar de desbetreffende, nieuwe wetsbepalingen waarin is bepaald dat het UWV niet van volledige terugvordering mag afzien indien de schuldenaar zijn inlichtingenplicht heeft geschonden. De insolventierechter van de Rechtbank Roermond beval UWV ondanks die wettelijke bepalingen van sociaal zekerheidsrecht toch in te stemmen met het aangeboden akkoord, Hof ‘s‑Hertogenbosch en de Hoge Raad bekrachtigden dit bevel.

Paragraaf 2 van deze bijdrage gaat in op de tekst en wetsgeschiedenis van art. 287a en de wijziging van de sociale zekerheidswetten eind 2008. In paragraaf 3 wordt het arrest van de HR besproken, paragraaf 4 rondt af met enkele slotopmerkingen.

2. Wetsgeschiedenis 287a Fw en wetswijzigingen sociale zekerheid

Stel de schuldenaar legt een akkoord voor aan zijn tien schuldeisers waarbij hen betaling van 10% van hun vordering in het vooruitzicht wordt gesteld als zij afstand doen van de resterende 90%. Negen van de tien schuldeisers accepteren dit aanbod, één weigert. De schuldenaar kan dan aan de insolventierechter verzoeken om de weigerachtige schuldeiser te bevelen de 10% te aanvaarden (art. 287a lid 1). Bij zijn beoordeling van dit verzoek dient de rechter de belangen af te wegen van de weigerachtige schuldeiser, enerzijds, en de schuldenaar en de andere (negen) schuldeisers, anderzijds. Indien die ene schuldeiser in redelijkheid niet tot de weigering had kunnen komen gezien de onevenredigheid tussen zijn belangen om te weigeren en de belangen van de schuldenaar en de overige schuldeisers dan wijst de rechter het verzoek toe, zo bepaalt art. 287a lid 5 Fw. Naast deze belangenafweging geeft de wettekst aan de rechter geen ander criterium voor het al dan niet dwingen van de dwarsligger om in te stemmen met het akkoord. Volgens de toelichting van de minister van Justitie bij het ontwerp van art. 287a dient de rechter het verzochte bevel te geven indien de schuldeisers via het aangeboden akkoord een hogere of snellere aflossing krijgen dan via het Wsnp-traject (Kamerstukken II, 2004/05, 29 942, nr. 3, p. 18). In zijn toelichting gaf de minister nog een lijst van elf omstandigheden die de rechter bij zijn beslissing kan meewegen. De minister voelde er niet voor om de wettelijke regeling uit te werken. De wettekst zwijgt over het belang van een gebrek aan goede trouw en de minister wilde ook geen regelingen in de wet opnemen voor bepaalde categorieën schuldeisers. De minister merkte desgevraagd wel op dat ‘de goede trouw van de schuldenaar een rol kan spelen.’

Bij wet van 4 december 2008 zijn enkele socialezekerheidswetten gewijzigd teneinde de SVB en het UWV de mogelijkheid te geven om van terugvordering af te zien door medewerking aan voorstellen tot schuldregeling. In de MvT bij het wetsvoorstel gaven de minister en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als redenen voor de wetswijzigingen o.a. (Kamerstukken II, 31 586, nr. 3, samengevat): (a) dat sinds 1997 onterechte uitkeringen geheel moesten worden teruggevorderd en fraude niet mag lonen, (b) dat UWV en SVB, ondanks de wijzigingen in de Faillissementswet, niet konden medewerken aan een minnelijkschuldsaneringstraject zolang de sociale zekerheidsregelgeving deze mogelijkheid niet biedt met als gevolg dat de schuldenaar zich steeds tot de rechter moet wenden om het UWV en de SVB te dwingen tot medewerking, (c) dat vorderingen, ontstaan vanwege het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht en waarbij als gevolg van dit gedrag een boete is opgelegd of waarvan aangifte is gedaan bij het Openbaar Ministerie, expliciet uitgesloten zijn (blijven) van een buitengerechtelijke schuldregeling, en tenslotte (d) dat de redelijkheid van de beslissing van het UWV of de SVB om een akkoord te weigeren op grond van de wijzigingen van de Fw door de rechter kan worden getoetst.

3. Uitspraak HR 9 juli 2010

De uitspraak van de HR d.d. 9 juli 2010 handelt over een schuldenaar met vijf schuldeisers. De vijf schulden bedroegen in totaal bijna € 26.000 waaronder een vordering van het UWV van bijna € 16.000. De schuldenaar bood een 4,95%-spaarakkoord aan, te realiseren onder toezicht van een schuldhulpverlener (een stichting). De vordering van UWV betrof de terugvordering van te hoge WWen Zw-uitkeringen wegens diverse schendingen van de wettelijke informatieplicht die op de uitkeringsgerechtigde rustte. Van de vijf schuldeisers weigerde alleen het UWV het aangeboden spaarakkoord: het UWV verlangde ten minste 50% van zijn vordering betaald te krijgen. Het UWV baseerde de weigering op het verzaken van de inlichtingenplicht en verwees daarbij naar de (nieuwe) artt. 36c lid 2 WW en 34 lid 2 Zw. Op grond van de artt. 36c lid 1 WW en 34 lid 1 Zw heeft UWV sinds eind 2008 juist méér beleidsvrijheid om mee te werken aan een schuldregeling, maar lid 2 van die artikelen ontneemt het UWV die vrijheid weer onder meer in het geval van schending door de schuldenaar van zijn wettelijke informatieplicht. Rechtbank Roermond zag in de bedoelde bepalingen van sociaal zekerheidsrecht ‘geen argument om mee te wegen’ in deze art. 287a-zaak. Daarbij verwees de rechtbank naar de belangenafweging bedoeld in art. 287a lid 5 en de hierboven al aangehaalde MvT: ‘Een bijzondere regeling voor bepaalde categorieën schuldeisers past daarbij niet.’ De rechtbank overwoog ook nog dat twee fraudeschulden langer dan vijf jaar geleden waren ontstaan. Hof ‘s‑Hertogenbosch bekrachtigde dit vonnis en overwoog daartoe onder meer (citaat samenvatting van de HR van rechtsoverweging 3.7.3 van het hof ): ‘In de per 19 december 2008 in werking getreden wet ligt dus wel besloten dat de beleidsvrijheid van UWV om in te stemmen met een buitengerechtelijk akkoord is ingeperkt, maar niet die van de schuldsaneringsrechter. Het tegendeel volgt bovendien uit de memorie van toelichting bij die wet: in het geval UWV op grond van de regeling niet mag instemmen met het akkoord, dient de schuldenaar zich tot de rechter te wenden. Deze gang zou zinledig zijn als ook de rechter gebonden is aan dezelfde beperkingen als UWV.’ De HR bevestigt de uitspraak van het hof overwegend onder meer (rov. 3.6.4 van de HR):

‘[…] de omstandigheid dat UWV gerechtvaardigde redenen heeft om medewerking aan een schuldregeling te weigeren, [staat] niet in de weg aan een bevel in te stemmen met een schuldregeling. Deze redenen dienen door de rechter te worden betrokken bij zijn beoordeling of UWV in redelijkheid niet tot weigering van instemming met de schuldregeling heeft kunnen komen, in aanmerking genomen de onevenredigheid tussen het belang dat UWV heeft bij uitoefening van de bevoegdheid tot weigering en de belangen van de schuldenaar of van de overige schuldeisers die door die weigering worden geschaad.’ Dus de Hoge Raad oordeelt: de insolventierechter kan het UWV bevelen in te stemmen met een akkoord ook indien het UWV zich beroept op wettelijke redenen om te weigeren. Maar, zegt de HR, de insolventierechter dient de door het UWV aangevoerde redenen om te weigeren (lees: het beroep van UWV op de artt. 36c lid 2 WW en art. 34 lid 2 Zw) wél mee te wegen in zijn beoordeling van het aangeboden akkoord c.q. de weigering van de schuldeiser om in te stemmen. Indien we aannemen dat de strekking van deze uitspraak niet alleen voor het UWV maar voor alle (bijzondere) schuldeisers geldt, kan het volgende geconcludeerd worden: De insolventierechter kan bezwaren van schuldeisers gebaseerd op weten regelgeving, welke regelgeving de schuldeiser belet in te stemmen met een aangeboden schuldregeling, passeren. Anders gezegd: de bevoegdheid van de rechter op grond van art. 287a Fw om schuldeisers te bevelen gaat boven regelgeving waaraan schuldeisers, in beginsel, zijn gebonden.

4. Enig commentaar

De uitspraak van de Hoge Raad van 9 juli 2010 is zonder meer goed nieuws voor schuldenaren die met hun schuldeisers tot een akkoord willen komen. Op basis van deze uitspraak kan de insolventierechter in een art. 287a-zaak bezwaren van het UWV steeds opzij zetten, ook als die bezwaren op de wet zijn gebaseerd. Een praktische vraag is nog wel of het UWV voortaan uit zichzelf zal meewerken met akkoorden of dat het UWV naar de tekst van de sociale zekerheidswetten zal blijven wijzen en de schuldenaar de gang naar de rechter laat maken – eventueel met de mededeling dat alleen de rechter het UWV kan dwingen en het UWV zelf niet bevoegd zou zijn om een aangeboden akkoord te aanvaarden.

Zoals gezegd, een andere overheidsschuldeiser die nogal eens dwarsligt, is het CJIB. Bij een regeling aangeboden door de gemeente Capelle a/d IJssel stelde het CJIB, met een vordering van €151,63, zich (zeer) formeel op. Weliswaar volgde de gemeente de afspraken neergelegd in het convenant tussen NVVK en CJIB, toch weigerde CJIB in te stemmen met de aangeboden schuldregeling omdat de gemeente geen lid is van de NVVK. Zowel Rechtbank Rotterdam en Hof ’s-Gravenhage stelden het CJIB in het ongelijk: het CJIB kon de aangeboden regeling redelijkerwijs niet weigeren temeer daar de vordering van het CJIB minder dan 1% van de totale schuldenlast bedraagt, en de restantschuld van CJIB na afloop van de aangeboden schuldregeling afdwingbaar blijft (zie Hof ‘s-Gravenhage, 18 augustus 2009, LJN BJ5465).

Er zijn nog wel andere onduidelijkheden te overwinnen bij art. 287a-zaken. Bij de beoordeling van een art. 284-verzoek tot toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling moet de rechter toetsen aan de afwijzingsgronden van art. 288 Fw. Niet duidelijk is of de insolventierechter óók bij zijn beoordeling van een art. 287a-verzoek de afwijzingsgronden van art. 288 Fw moet toepassen. De minister zei in maart 2006 in de Tweede Kamer over de beoordeling van een art. 287a-verzoek: ‘de goede trouw van de schuldenaar kan een rol spelen.’ De minister verplichtte de rechter dus niet tot een goede trouw-toets in een art. 287a-zaak. De lagere rechtspraak is sterk verdeeld over de vraag of een art. 287a verzoek en ook verzoeken op grond van art. 287 lid 4 of art. 287b getoetst dienen te worden aan de diverse afwijzingsgronden van art. 288. Zo oordeelt Rechtbank Rotterdam 1 augustus 2008, LJN BD9614, mijns inziens terecht, dat wet en wetsgeschiedenis er niet aan in de weg staan een (primair) 287a-verzoek toe te wijzen indien het (subsidiaire) Wsnp-verzoek afgewezen dient te worden op grond van art. 288 lid 2 onder c (wegens schuld uit misdrijf ). Rechtbank ’s-Gravenhage 21 april 2009, LJN BI1789 hangt een andere opvatting aan, samengevat: Indien de schuldenaar geen toegang heeft tot de wettelijke schuldsaneringsregeling, dan is er ook geen ruimte voor een dwangakkoord of een voorlopige voorziening bedoeld in art. 287 lid 4.

Mijns inziens zou het wenselijk zijn de wettelijke regeling in art. 287a enigszins uit te werken en in ieder geval aan de schuldenaar en de schuldhulp duidelijk te maken of en in hoeverre de rechter (alle of bepaalde) afwijzingsgronden van art. 288 moet of mag meewegen bij de beoordeling van het verzoek van een schuldenaar om zijn schuldeiser(s) te bevelen in te stemmen met een aangeboden akkoord.