Het ontstaan van vorderingen: van rups tot vlinder?

Wsnp Periodiek februari 2012, nummer 5

Berend Engberts

Hoge Raad 17 juni 2011 LJN BQ0709

1. Samenvatting

De beëindigingsgrond van art. 350 lid 3 aanhef en onder f Fw is bedoeld voor feiten en omstandigheden die op het moment van toelating tot de schuldsaneringsregeling bestonden en niet slechts voor feiten en omstandigheden ten tijde van indiening van het Wsnp-verzoek.

Een vordering tot terugbetaling van ten onrechte genoten werkloosheidsuitkering ontstaat doordat het recht daarop verloren gaat. Een terugvorderingsbesluit houdt slechts in dat de inhoud van een recht op terugbetaling, behoudens bezwaar en beroep, bindend wordt vastgesteld.

2. De casus

Verzoekster dient op 6 april 2009 een Wsnp-verzoek in. Dit verzoek wordt op 12 november 2009 in appèl (alsnog) toegewezen. Tussen het moment van indiening van het Wsnp-verzoek en de toelating tot de schuldsaneringsregeling heeft zij gedurende ongeveer drie maanden ten onrechte een werkloosheidsuitkering (nader: WW-uitkering) ontvangen van ruim € 4.700,- in totaal. Zij had daar geen recht op omdat zij in die periode inkomen uit arbeid ontving. Op 22 december 2009, ruim een maand na de toelating tot de schuldsaneringsregeling, wordt deze uitkering door het UWV teruggevorderd onder oplegging van een boete van € 480,-. De schuldsaneringsregeling wordt korte tijd later door de rechtbank beëindigd omdat schuldenaar kort voor het indienen van haar Wsnp-verzoek een schuld aan UWV had laten ontstaan terwijl zij ten aanzien van het ontstaan of onbetaald laten daarvan niet te goeder trouw was geweest, hetgeen ten tijde van de toelating niet bekend was. Dit betreft de tussentijdse beëindigingsgrond van art. 350 lid 3 aanhef en onder f Fw. Het Hof bekrachtigt deze uitspraak. In cassatie wordt ten eerste aangevoerd dat de schuld aan het UWV ten tijde van het indienen van het Wsnp-verzoek, te weten op 6 april 2009, nog niet bestond terwijl art. 350 lid 3 aanhef en onder f Fw bepaalt dat alleen feiten en omstandigheden die op dat moment bestonden tot (tussentijdse) beëindiging van de schuldsaneringsregeling aanleiding kunnen geven. Ten tweede wordt erover geklaagd dat het hof de schuld van verzoekster aan het UWV had aangemerkt als een ten tijde van de toelating (12 november 2009) bestaande materiële schuld.

De Hoge Raad (HR) verwerpt het cassatieberoep en oordeelt ten eerste dat de beëindigingsgrond van art. 350 lid 3 aanhef en onder f Fw bedoeld is voor feiten en omstandigheden die op het moment van de toelating tot de regeling bestonden en niet slechts voor bestaande feiten en omstandigheden ten tijde van de indiening van het Wsnp-verzoek. De HR oordeelt voorts dat, hoewel de schuld aan het UWV pas later (22 december 2009) bij besluit formeel werd vastgesteld, materieel gezien al wel bestond op het moment van de toelating tot de schuldsaneringsregeling.

3. Toelichting en commentaar

a Art. 350 lid 3 aanhef en onder f Fw

De HR schenkt in deze uitspraak in twee nogal verschillende kwesties klare wijn. De eerste kwestie betrof de per 1 januari 2008 ingevoerde tussentijdse beëindigingsgrond van art. 350 lid 3 aanhef en onder f Fw. Op grond van die bepaling kan een schuldsaneringsregeling tussentijds beëindigd worden als na de toelating blijkt van feiten en omstandigheden die, waren zij bekend geweest, reden zouden zijn geweest het verzoek af te wijzen (overeenkomstig art. 288, eerste en tweede lid Fw). De vraag was of deze bepaling alleen ziet op feiten en omstandigheden ten tijde van het indienen van het Wsnp-verzoek of ook op de periode tussen die indiening en de uiteindelijke beslissing daarop. In dit geval de periode van 6 april 2009 tot 12 november 2009. In genoemde wetsbepaling wordt alleen gesproken over feiten en omstandigheden ‘die op het tijdstip van de indiening’ van het Wsnp-verzoek reeds bestonden (en na de toelating bekend worden). Het zal niet verrassen dat de HR desondanks oordeelt dat het gaat om feiten en omstandigheden ten tijde van de toelating tot de schuldsaneringsregeling. Een andere opvatting zou er immers, zoals de HR terecht opmerkt, toe leiden dat fraudeschulden die in die periode ontstaan straffeloos verzwegen kunnen worden terwijl zij wel onder de (eventuele) schone lei zouden vallen. De HR betrekt bij dit oordeel dat onder het vóór 1 januari 2008 geldende recht in gevallen van voor de toelatingsbeslissing bestaande, maar toen nog niet bekende, kwade trouw van de schuldenaar kon worden overgegaan tot tussentijdse beëindiging van de schuldsaneringsregeling. Dat was mogelijk op grond van het oordeel dat de schuldenaar zijn voor de toelating reeds bestaande inlichtingenplicht niet was nagekomen en/of zijn schuldeisers trachtte te benadelen (zie art. 350 lid 3 c en f Fw. en HR 5 september 2008, LJN BD3425).

b. Wanneer ontstond de vordering van UWV?

Interessanter is de vraag wanneer de vordering van UWV tot terugbetaling van de ten onrechte ontvangen WW-uitkering ontstond. Die vraag is voor de Wsnp-praktijk in die zin van belang dat vorderingen die ten tijde van de toelating tot de schuldsaneringsregeling (nader: de toelating) bestonden onder de werking van die regeling alsook de schone lei vallen. Het is echter niet zo dat alleen vorderingen die ten tijde van de toelating bestaan onder de werking van de schone lei vallen. In art. 299 lid 1 onder b-e Fw worden namelijk vorderingen genoemd die ná die toelating ontstaan maar toch onder die werking en de schone lei vallen. Dit zijn vorderingen die voortvloeien uit een ten tijde van het van toepassing verklaren van de schuldsaneringsregeling reeds bestaande rechtsverhouding (MvT, Kamerstukken II 1992/93, 22 969, nr. 3, p. 45). Het gaat onder andere om (art. 299 lid 1 onder b Fw) vorderingen op de schuldenaar die na de toelating ontstaan uit hoofde van ontbinding of vernietiging van een vóór die toelating met de schuldenaar gesloten overeenkomst, (art. 299 lid 1 onder c Fw) vorderingen die strekken tot schadevergoeding ter zake van tekortschieten (ná de toelating) in de nakoming van een vóór die toelating op de schuldenaar verkregen verbintenis en (art. 299 lid 1 onder d Fw) vorderingen op de schuldenaar die na de toelating ontstaan door de vervulling van een vóór die uitspraak overeengekomen ontbindende voorwaarde.

De HR maakt bij de beantwoording van de in cassatie voorliggende vraag een onderscheid tussen het ontstaan van het materiële recht (de rups) op terugbetaling en de formele vaststelling daarvan (de vlinder). Hij stelt daartoe vast dat de terugvordering – ex art. 36 Werkloosheidswet – een vordering uit hoofde van onverschuldigde betaling is en dat het recht op een uitkering van rechtswege ontstaat maar ook van rechtswege verloren gaat zodra aan de wettelijke voorwaarden is voldaan. Dit kan dus als het ware per uitkeringsperiode, ook achteraf, worden vastgesteld. Een terugvorderingsbesluit houdt, aldus de HR, slechts in dat de inhoud van een recht op terugbetaling, behoudens bezwaar en beroep, bindend wordt vastgesteld. In dit geval was de vordering tot terugbetaling (materieel gezien) dus ontstaan vóór de toelating tot de schuldsaneringsregeling. Vóór dit arrest werd wel aangenomen dat vorderingen tot terugbetalingen van uitkeringen pas ontstaan op het moment van het besluit tot die terugvordering.

De HR laat zich niet uit over de vraag wanneer de vordering tot betaling van de door UWV opgelegde boete ontstaat. Ik meen dat deze – anders dan het recht op terugvordering – ontstaat met het opleggen daarvan, dus op het moment dat het terugvorderingsbesluit genomen wordt.

4. Terugvordering van andere (ten onrechte ontvangen) sociale uitkeringen

Ik zal hierna nagaan wanneer een vordering tot terugbetaling van andere sociale uitkeringen ontstaat.¹ Ik beperk mij daarbij tot bijstandsuitkeringen, ziektewetuitkeringen (nader ZW-uitkeringen), en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (nader WAO-uitkeringen en WIA-uitkeringen).²

Over het ontstaan van terugvorderingen van ten onrechte ontvangen bijstand bestaat enige jurisprudentie.³ Het is prettig dat de Advocaat-Generaal (A-G) in zijn conclusie bij het arrest van 17 juni 2011 op een van die uitspraken ingaat. Het gaat om een kortgeding-uitspraak van Hof Amsterdam van 16 juni 2009 (LJN BJ2304). In die zaak was een voormalige schuldenaar door de gemeente aangesproken tot terugbetaling van een al vóór de toelating tot schuldsaneringsregeling onterecht ontvangen bijstandsuitkering. Hij voerde als verweer aan dat die vordering vóór zijn toelating tot de schuldsaneringsregeling was ontstaan en niet pas met het na afloop van die schuldsaneringsregeling door de gemeente genomen besluit tot terugvordering. Het hof oordeelde: ‘.... de onderhavige vordering is ontstaan door en met het besluit van 18 oktober 2004. Om ten onrechte verleende bijstand te kunnen terugvorderen, is een terugvorderingsbesluit van de gemeente nodig. De terugbetalingsverplichting van degene aan wie ten onrechte bijstand is verleend en de vordering van de gemeente tot terugbetaling ontstaan door en met het terugvorderingsbesluit. Nu deze consequentie voortvloeit uit de hier toepasselijke bestuursrechtelijke regeling, vindt de regeling van art. 6:203 e.v. BW in zoverre geen toepassing. (…) Ten overvoede merkt het hof op dat de vordering ook niet valt onder een van de in artikel 299 lid 1 aanhef en sub b tot en met e Fw geregelde gevallen.’

De vraag is nu of deze uitspraak in het licht van voornoemd arrest van 17 juni 2011 juist is. De terugvordering van een bijstandsuitkering is geregeld in art. 58 van de Wet Werk en Bijstand (WWB) en is niet, zoals in de Werkloosheidswet, gebaseerd op een plicht maar een bevoegdheid nu daarin staat dat de gemeente ‘kan terugvorderen’. Dit dwingt de gemeente om steeds de betrokken belangen af te wegen voordat tot het terugvorderen van uitkeringen wordt besloten en overgegaan. In de eis van een belangenafweging kan – zo merkt ook de advocaat-generaal in zijn conclusie bij dit arrest (van 17 juni 2011) op – aanleiding worden gevonden om aan het terugvorderingsbesluit een rechtscheppende en niet, zoals bij de Werkloosheidswet, een vaststellende betekenis toe te kennen. De onverschuldigdheid van de betaling is als zodanig nog niet voldoende om tot het terugvorderen van het uitbetaalde te kunnen overgaan. Is dit verschil met de terugvordering van een WW-uitkering wel juist? De advocaatgeneraal worstelt hiermee en vraagt zich af of niet gezegd zou kunnen worden dat de terugvordering van die bijstandsuitkering voortvloeit uit een beëindigde maar voor de toelating tot de schuldsaneringsregeling bestaande rechtsverhouding in de zin van art. 299 lid 1 onder b, zodat op die grond geoordeeld zou kunnen worden dat die (terug) vordering, ook als is deze na de toelating tot de schuldsaneringsregeling ontstaan, toch onder de werking van de schone lei valt. Dit is niet zeker. Uit de wetsgeschiedenis blijkt namelijk niet duidelijk of het in de in art. 299 lid 1 onder b - d Fw genoemde gevallen wel of niet om privaatrechtelijke rechtsverhoudingen gaat. De term ‘overeenkomst’ in art. 299 lid 1 onder b Fw en ‘overeengekomen’ in art. 299 lid 1 onder d Fw vormen een aanwijzingen dat dat wel het geval is.⁴ Anderzijds geldt dat de Minister van Justitie in de memorie van toelichting bij art. 299 Fw spreekt van ‘rechtsverhouding’.⁵ Daarbij kan ook aan publiekrechtelijke rechtsverhoudingen gedacht worden. Door art. 299 lid 1 onder b of d Fw wel toepasselijk te achten, voorkomt men dat een vordering ter zake van onterecht ontvangen WW-uitkering en een vordering ter zake van een onterecht ontvangen WWB-uitkering in het kader van artikel 299 Fw puur om juridisch technische redenen verschillend worden behandeld. Voor die verschillende behandeling bestaat in die zin geen rechtvaardiging dat zij in wezen niet van elkaar verschillen.

Met betrekking tot een Zw-uitkering geldt dat het recht daarop – net als het recht op een WW-uitkering – ontstaat indien wordt voldaan aan de betreffende wettelijke voorschriften. De arbeidsongeschiktheid is een ontstaansvereiste waaraan steeds moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor deze uitkering. De vordering van een verzekerde op het UWV ontstaat per dag zolang de in de wet gestelde voorwaarde, te weten objectieve arbeidsongeschiktheid (art. 29, tweede lid ZW), is vervuld. Zie ook Rb. Utrecht 29 juli 2008, LJN BE9228. Voor wat betreft de terugvordering kan uit art. 33 Zw worden afgeleid dat het UWV ter zake ook een verplichting heeft. Dit betekent dat het recht van terugvordering ook direct ontstaat (rups) en pas later – in de vorm van een intrekkings- of herzieningsbesluit wordt geformaliseerd (vlinder). Deze zelfde systematiek geldt voor WAO-uitkeringen, zie art. 36 en 57 WAO. Voor WIA-uitkeringen is dit systeem neergelegd in art. 76, 77 en 78 WIA. Mijn conclusie is daarom dat het arrest van 17 juni 2011 ook op terugvordering van ZW-, AO- en WIA-uitkeringen van toepassing is.

Toe nu sprak ik over terugvordering van eerder betaalde (sociale) uitkeringen. Voor wat betreft de vraag wanneer het recht op een uitkering ontstaat (dus de vordering van de schuldenaar zelf ) en de mogelijkheid van de uitkerende instantie om haar terugvordering (op de schuldenaar) te verrekenen met een lopende aanspraak op een uitkering verwijs ik naar de bijdrage van Margreet van Bommel in WP 2010/1 p. 1 (Verrekeningsrecht uitkeringsinstanties).

Op grond van het besproken arrest van 17 juni 2011 geldt dat het recht op terugvordering van een WW-uitkering bestaat op het moment dat het recht daarop verloren gaat. Dit geldt waarschijnlijk ook voor de terugvordering van ZW-, WIAen WAO-uitkeringen. Aangenomen moet worden dat dergelijke vorderingen vanaf dat moment ook bestaan in de zin van art. 299 lid 1 onder a Fw. Als een schuldenaar na dit materiële ontstaansmoment tot de Wsnp wordt toegelaten, valt zo’n terugvordering dus onder de werking van de Wsnp. Het is niet van belang als eerst ná die toelating een formeel herzienings- en/of terugvorderingsbesluit wordt genomen.

Het recht op terugvordering van bijstandsuitkeringen ontstaat mogelijk pas op het moment dat de gemeente daartoe een (formeel) besluit neemt. Indien het terugvorderingsbesluit na toelating tot de Wsnp wordt genomen, maar betrekking heeft op ten onrechte genoten bijstandsuitkering over de periode voor die toelating zou dat betekenen dat die vordering dan niet onder de werking van de Wsnp valt. Verdedigbaar is echter dat de Wsnp wel ten aanzien van deze vordering werkt omdat deze ontstaat uit hoofde van ontbinding van een voor de toelating tot de Wsnp gesloten overeenkomst dan wel ontstaat door de vervulling van een vóór die toelating overeengekomen ontbindende voorwaarde in de zin van art. 299 lid 1 onder b en d Fw. In het volgende nummer van Wsnp Periodiek zal ik ten aanzien van andere (terug)vorderingen nagaan wanneer zij ontstaan. Dit betreft onder andere vorderingen van het CJIB tot betaling van verkeersboetes en strafrechtelijke boetes en vorderingen van de belastingdienst/ontvanger.

5. Slot

De beslissing van de HR brengt enerzijds met zich mee dat meer (terug)vorderingen onder de werking van de schuldsaneringsregeling en ook de schone lei vallen. Anderzijds geldt dat het bestaan van die (terug) vorderingen, ook al zijn deze nog niet geformaliseerd, op de toelatingszitting aan de orde moeten komen. Dit vergroot het belang voor de verzoeker om volledige openheid van zaken te geven waar het gaat om aanspraken op reeds genoten uitkeringen. Het lijkt raadzaam dat de schuldhulpverleners en de toelatingsrechter de schuldenaar daarop wijzen.

Voetnoten

1. In een volgende bijdrage worden andere vorderingen onder de loep genomen.
2. De Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzeke­ring (WAO) is op 29 december 2005 vervangen door de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). De WAO geldt nog voor zogeheten oude gevallen, dat wil zeggen werknemers die voor 1 januari 2004 langdurig arbeidsongeschikt zijn geworden.
3. Arnhem 31 maart 2005, LJN AU2489, Rechtbank. Assen 24 september 2008, LJN BF3947, Hof Amsterdam 16 juni 2009, BJ2304.
4. Zie in die zin ook A.J. Noordam, Schuldsanering en goede trouw, Diss. VU Amsterdam, 2007, p. 83.
5. Kamerstukken II 1992/93, 22 969, nr. 3, p. 45.