Vijftien jaar Wsnp: Stevige plek veroverd!

Wsnp Periodiek november 2013, nummer 29

Han von den Hoff*

Vijftien jaar geleden schetste de toenmalige minister van Justitie Benk Korthals, in een artikel in de nieuwsbrief Update Wsnp kernachtig de beoogde verworvenheden van de Wsnp. In dit artikel wil ik beschouwen wat daar van terecht is gekomen.

In zijn boodschap aan het veld in oprichting¹ stelde de minister onder meer: ‘Particulieren en zelfstandige ondernemers die met problematische schulden te kampen hebben, moeten uitzicht krijgen op een nieuwe start. Bij voorkeur buiten de rechter om. De Wsnp moet als stok achter de deur fungeren voor de minnelijke regeling van schulden. De komende maanden moet duidelijk worden of de wet die functie ook bekleedt. Hoe reageren schuldeisers op aanbiedingen voor een minnelijk akkoord, met name bij lage aflossingscapaciteit? Hebben ook zelfstandige ondernemers voldoende toegang tot een adequate schuldhulpverlening? En weten burgers waar ze met hun problemen terecht kunnen? Ook voor de uitvoering van de wettelijke regeling, blijven er ondanks de zorgvuldige voorbereidingen volop vragen liggen. Hoeveel mensen zullen er een beroep op doen? Zijn de bewindvoerders toegerust op hun taak en is het toezicht van de diverse betrokkenen goed genoeg ingericht om oneigenlijk gebruik en misbruik tegen te gaan? De antwoorden op de vragen die de minister destijds stelde, zijn wat mij betreft nogal verrassend. Laten we ze maar eens nalopen.

1. Stok achter de deur

Mijns inziens is van een stok achter de deur geen sprake. Deels omdat het in veel gevallen waar sprake is van problematische schulden, helemaal niet tot die spreekwoordelijke deur (minnelijke regeling) komt. Deels omdat crediteuren helemaal niet gevoelig zijn gebleken voor die stok. In haar proefschrift² stelde Nadja Jungmann dat de stok achter de deur niet werkt, omdat nooit was uitgezocht hoe zwaar die stok dan zou moeten zijn om een verschil te maken. Maar daarover later meer. Op dit belangrijke onderdeel kan de Wsnp dus als ‘mislukt’ worden gezien!

2. Zelfstandige ondernemers

De vraag of zelfstandige ondernemers toegang hebben tot adequate schuldhulpverlening, is wat lastiger te beantwoorden. Er zijn verschillende gerenommeerde aanbieders van schuldhulpverlening aan (ex-) ondernemers, maar die acteren veelal in de private sector. Verschillende gemeenten doen een beroep op dit aanbod, maar veel gemeenten ook niet. Zij verwijzen schuldenaren met bedrijfsmatige schulden weliswaar naar zo’n gespecialiseerd bureau, maar het resultaat van zo’n doorverwijzing is niet bekend. En omdat betaalde schuldhulpverlening verboden is en de genoemde bedrijven niet per definitie onder de vrijstellingsmogelijkheden van dat verbod vallen, is ook maar de vraag of ze zo’n koude doorverwijzing wel mogen accepteren. In elk geval weten jaarlijks enkele duizenden ondernemers met financiële problemen de Wsnp te vinden. Gemiddeld gaat het om 17,7% van alle zaken³.

3. Informatie

In het digitale tijdperk is de vraag of burgers weten waar ze voor informatie over het oplossen van problematische schulden terecht kunnen, enigszins achterhaald. Het wereldwijde web staat boordevol met nuttige én gevaarlijke verwijzingen, tools, feiten, ervaringen, adviezen en oproepen. De schijn zou echter wel eens kunnen bedriegen. Alleen al bij de telefonische helpdesk van Bureau Wsnp landden dag in, dag uit meerdere mensen die last hebben van information-overload en die in begrijpelijke taal uitleg over een mogelijke uitweg uit hun persoonlijke tragedie willen krijgen.

4. Instroom

Het aantal mensen dat een beroep doet op de Wsnp, varieert sterk. In de jaren na de inwerkingtreding groeide het volume toegelaten burgers tot boven de 15.000 per jaar, waar er maximaal 12.000 verwacht waren. Sinds de wetswijziging fluctueerde de instroom. Ik verwacht in 2013 in totaal zo’n 12.000 nieuwe zaken. Dat vind ik (te) weinig. Nederland bevindt zich namelijk nog volop in een hardnekkige economische crisis, die bij veel burgers financiële problemen veroorzaakte. Waar het aantal aanvragen schuldhulpverlening de afgelopen jaren hard groeide, gold dat niet direct voor het aantal schuldregelingen en ook niet altijd voor het aantal Wsnp-dossiers. Uit het laatste jaarverslag (2012) van de NVVK blijkt dat van de 84.000 mensen die zich aanmeldden bij een schuldhulpinstelling, er 19.000 startten aan een schuldregeling. Voor een grote en groeiende groep burgers was dat blijkbaar geen optie. Van hen kwamen er nog geen 14.000 in de Wsnp terecht. Ruim 51.000 personen kwamen niet eens in aanmerking voor schuldhulpverlening of belandden in een ander schuldhulpverleningsproduct.

Dat ‘slechts’ een klein percentage van alle schuldenaren in de Wsnp terecht komt, ligt niet aan de toegang tot de regeling. Zelfs na de wetswijziging, die de toelatingscriteria aanscherpte, is het afwijzingspercentage relatief laag gebleven. In 2012 steeg dit percentage⁴ weliswaar, maar in absolute zin werden slechts enkele honderden zaken meer afgewezen dan voordien.

5. Bewindvoering

Waar het beoogde resultaat van de Wsnp op zijn minst twijfelachtig is, kan dat niet worden gezegd van de ontwikkeling die de uitvoeringspraktijk van de wet heeft doorgemaakt. Waar de minister zich in 1998 afvroeg of de bewindvoerders toegerust zouden geraken op hun taak, durf ik zonder een spoor van twijfel te stellen dat de beroepsgroep zich snel en goed heeft ontwikkeld. Aanvankelijk waren er bedenkingen over de beschikbare kennis en vaardigheden, maar in de loop der jaren zijn die verstomd. Het meest veelbetekenend was wellicht nog de reactie van de rechterlijke macht op het advies van de Commissie Kortmann over herziening van de Faillissementswet. Daarin pleitte de rechtspraak ervoor om de Wsnp buiten de hervormingen te houden.

Ook moet ik erop wijzen dat bewindvoerders zich in de loop der jaren succesvol in de positie hebben gemanoeuvreerd dat zij ook andere taken kunnen uitvoeren. Daarbij valt te denken aan schuldhulpverlening, incl. de afgifte van de ‘285-verklaring’, het optreden als curator in faillissementen, het verlenen van (gefinancierde) rechtsbijstand in specifieke procedures en participatie in een pilot rond juridisch casemanagement. Ik kan alleen maar veel waardering hebben voor de beroepsgroep en ben er best trots op dat de Raad voor Rechtsbijstand aan deze stormachtige ontwikkeling, zij het vanaf de zijlijn, een bijdrage heeft kunnen leveren.

6. Experiment geslaagd

Wat mij betreft is het rechtsfilosofische experiment Wsnp, zoals Nick Huls, de Godfather van de wettelijke schuldsanering, de inwerkingtreding van deze wet karakteriseerde⁵, met vlag en wimpel geslaagd. Het is wel degelijk mogelijk gebleken om problemen met een veelal sociale en economische achtergrond, via een juridische weg adequaat op te lossen. Zonder zwaar in te zetten op juridische kennis van alle belangrijke actoren.

Inmiddels hebben ruim 170.000 vrouwen en mannen gelegenheid gekregen om via de Wsnp een schuldenvrije toekomst te verdienen. Van alle personen wier zaak geëindigd is, was 75% daarbij weer schuldenvrij, met uitzondering van eventuele langlopende studieschulden en strafrechtelijke veroordelingen. Onderzoek (tweemaal) wees uit dat het aantal mensen dat drie jaar na het verkrijgen van de schone lei nieuwe betalingsachterstanden had, zeer beperkt is.

25% van de schuldenaren die de Wsnp doorliepen, haakte zelf af of hield zich niet aan de spelregels en kreeg geen schone lei. Daarmee is meteen de laatste vraag van minister Korthals beantwoord: er is wel degelijk toezicht op schuldenaren en ongewenst gedrag wordt aantoonbaar gesignaleerd en gestraft.

7. Opbrengst crediteuren

Ook voor crediteuren heeft de regeling iets te bieden. In een groot aantal zaken die met een schone lei eindigen, wordt, zelfs na aftrek van de salaris- en andere kosten, uitgedeeld. In particuliere zaken, wordt gemiddeld al gauw bijna 30% uitbetaald, met een gemiddeld schuldenpakket van rond de € 35.000,-⁶. Helaas is niet bekend hoe zich die bedragen verhouden tot de uitdeling in een minnelijk traject. Maar tegen alle verwachtingen in, blijkt dat ook niet belangrijk te zijn. Ik permitteer mij hier om zonder uitvoerige onderzoeksresultaten te poneren dat crediteuren helemaal geen vergelijking maken tussen de opbrengst van een minnelijk en wettelijk traject. Is een aangeboden minnelijk akkoord onderbouwd en redelijk, dan zullen zij dat doorgaans accepteren. Is dat niet het geval, dan wijzen ze het af en accepteren de eventuele start van een Wsnp-traject.

De enige uitzondering hierop vormt wellicht het dwangakkoord (artikel 287 a Fw). Daarbij vergelijkt de rechter onder andere (of vooral) de te verwachten opbrengst van het minnelijk en wettelijk traject, om de belangen van de diverse partijen te wegen. Ten opzichte van het totaal aantal aanvragen schuldhulpverlening is het volume toegekende dwangakkoorden (enkele honderden per jaar) beperkt en daarmee ook de invloed van dit instrument op de houding van crediteuren.

8. Schade beperkt

Of die benadering na 1 oktober 2013 anders zal uitpakken, is nog maar de vraag. De nieuwe vergoedingensystematiek⁷, die per die datum in werking is getreden, zal tot een lagere uitdeling in een groot aantal zaken leiden. Het verschil tussen de opbrengst in een minnelijk en wettelijk traject, zal daardoor toenemen. Of die pijn voor crediteuren groot genoeg is om vaker in te stemmen met een minnelijk regeling, betwijfel ik. Uiteindelijk is de schade voor de meeste crediteuren niet groter dan een paar tientjes per zaak.

9. Zelfreinigend vermogen

Tussen de regels door heb ik intussen overigens nog een van de verworvenheden van de Wsnp genoemd: het zelfverbeterend vermogen van het stelsel. Ministerie, rechterlijke macht, bewindvoerders, gemeenten, schuldhulpinstellingen en de Raad voor Rechtsbijstand hebben, veelal in goede samenwerking, de afgelopen 15 jaar een scala aan instrumenten ontwikkeld, geïmplementeerd en telkens weer verder verbeterd.

In de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Wsnp ontwikkelden de actoren (vooral rechtbanken en bewindvoerderorganisaties) al praktische oplossingen voor gerezen problemen. Veel van die oplossingen werden via de wetswijziging van 2008 gecodificeerd. Andere voorbeelden zijn de ingrijpende verbeteringen in de vergoedingensystematiek (2001, 2003 en 2013), de Recofa-richtlijnen, de ontwikkeling en aanpassing van modeldocumenten (bijv. voor het verzoek Wsnp) en instrumenten om de kwaliteit van bewindvoerder(organisatie)s te waarborgen.

10. Kansen

Eenieder mag zelf aan bovengenoemde resultaten een waarde toekennen en zijn of haar conclusies trekken. Ik doe dat zelf hier niet. De Wsnp is wat mij betreft een gegeven. Het stelsel heeft een stevige plek verworven in het spectrum van instrumenten om belangrijke maatschappelijke problemen op te lossen. Er gaan dingen goed en er kunnen dingen beter. In die laatste categorie zie ik vooral kansen. En dat geldt ook voor ontwikkelingen die sommigen als mogelijke bedreigingen zien. De grootste bedreiging voor de Wsnp ligt wat mij betreft buiten het bereik van rechtbanken, bewindvoerders en Raad voor Rechtsbijstand. En zelfs buiten de schuldenaren.

Zoals gezegd krijgen steeds meer mensen te kampen met schulden. Maar er lijken steeds meer hindernissen te worden opgeworpen om die problemen aan te pakken en op te lossen. Ook de weg naar de Wsnp is alleen maar moeilijker geworden, de dalende instroom is daar het onmiskenbare bewijs van. Voor bewindvoerders Wsnp is dat een ingewikkeld ondernemersrisico. Ze kunnen er namelijk nauwelijks invloed op uitoefenen, maar hebben er wel last van. De afgelopen tijd hebben verschillende gerenommeerde bewindvoerderskantoren besloten hun Wsnp-activiteiten te staken, te beperken of af te bouwen. Naast de onzekerheid van voldoende omzet (instroom nieuwe zaken), speelt bij die beslissing ook mee dat ervaren bewindvoerders inmiddels andere mogelijkheden hebben gekregen hun kennis en vaardigheden te verzilveren. Een ietwat wrange vrucht van het Wsnp-succes.

11. Geen angst of beven

Reden om de komende vijftien jaar met angst en beven tegemoet te zien, zie ik echter geenszins. Juist het beproefde aanpassingsvermogen van het stelsel zal ons naar mijn stellige overtuiging ook weer over de huidige en komende hobbels heen helpen. Ik ga er dan ook vanuit dat ik of iemand anders in mijn positie, over vijf, tien of vijftien jaar opnieuw bespiegelingen over de uitvoeringspraktijk van schuldsaneringen kan geven. En dat die wederom veelzijdig en inspirerend van aard zullen zijn.

Voetnoten

*Han von den Hoff is Manager Wsnp bij de Raad voor Rechtsbijstand.

1. Update Wsnp, nr 7, november 1998, B. Korthals: Bruggen slaan.
2. De Wsnp: bedoelde en onbedoelde effecten op het minnelijk traject, drs. N. Jungmann, Leiden University, 2006,IsBn 978-90-8728-004-8.
3. Monitor Wsnp, Achtste meting, L. Combrink-Kuiters, S.L. Peters, M. Vlemings, 2012.
4. Monitor Wsnp, Achtste meting, L. Combrink-Kuiters, S.L. Peters, M. Vlemings, 2012.
5. Mr. N.J.H. Huls, Make my day, een rechtsfilosofische herwaardering van faillissementswaarden, RU Leiden, 1998.
6. Monitor Wsnp, Achtste meting, L. Combrink-Kuiters, S.L. Peters, M. Vlemings, 2012.
7. Besluit van 16 juli 2013, houdende regels tot vaststelling van de vergoeding voor bewindvoerders benoemd in de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen (Besluit vergoeding bewindvoerder schuldsanering), staatsblad 2013, nr 308.