Menselijke maat

15 jaar WSNP, een blik vanuit de minnelijke schuldhulpverlening

Wsnp Periodiek november 2013, nummer 26

Joke de Kock*

15 jaar WSNP, een blik vanuit de minnelijke schuldhulpverlening

1. Inleiding

Het is december 1998. Ik werk net een jaar bij het maatschappelijk werk in Tilburg en word geconfronteerd met spreekuren vol mensen die om hulp vragen in verband met hun financiële problemen. Er wordt gesproken, gewikt en gewogen, de ene of de andere oplossing komt aan de orde, zijn er nog mogelijkheden of is het gewoon een hopeloze zaak? Ik vind het ongelofelijk dat mensen bij zoveel verschillende schuldeisers achterstanden opgebouwd hebben en uit menige inventarisatie blijkt dat benodigde voorzieningen voor een sluitend budget niet aangevraagd zijn. Mij valt op dat de weten regelgeving zo complex is dat mensen hierin vastlopen.

De wijze waarop de markt haar producten aan de man brengt, een maakbare wereld voorspiegelt, de wijze waarop de hulpverlening haar beleid bepaalt en probeert af te stemmen op de vraag vanuit de samenleving, de manier waarop mensen speelbal worden van allerlei ontwikkelingen, processen en instanties zet me aan het denken. Ik kom in gesprek met een senior collega. Letterlijk zegt hij: ‘Joke, het maatschappelijk werk is er om het schaamtegevoel van de maatschappij en de wetgever af te kopen.’ Een bijzondere uitspraak, één waar ik nog vaak aan terug zal denken.

1 december 1998. De Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen is in werking getreden. Enorm veel dossiers gaan naar de Wsnp-bewindvoerders, het eureka-gevoel is sterk, alle zaken waarin geen beweging te krijgen is, worden naar de Wsnp gestuurd. Voor een aantal klanten wordt al snel besloten dat zij met een schone lei na 1 jaar uit de Wsnp kunnen, er zit geen enkele rek in het inkomen en de meeropbrengst van een 3-jarige looptijd is minimaal.

De eerste jaren van de Wsnp worden door hulpverleners én burgers als een “verlossing” ervaren, er is licht aan de horizon en de overvolle bureaus zijn geruimd.

2. Stand van zaken anno nu

1 oktober 2013, 15 jaar later, wat heeft de Wsnp ons, het werkveld, de schuldenaar/saniet gebracht?

De financiële problematiek in Nederland is nog nooit zo groot, breed en diep geweest als nu in 2013. Eén op de tien huishoudens heeft moeite om financieel rond te komen. De gemiddelde schuld van mensen die zich melden bij een NVVK-lid ligt boven de 33.000 euro. Eigen woningbezitters, mensen met inkomen uit arbeid, zowel modaal als bovenmodaal, maken “gewoon” deel uit van de doelgroep voor schuldhulpverlening.

Ook aan de kant van de schuldeisers is veel veranderd: hypotheekverstrekkers en overheid zijn de belangrijke schuldeisers, vaak vanuit een feitelijke of juridisch preferente positie.

Minnelijke en wettelijke schuldhulpverlening hebben met deze ontwikkelingen te kampen.

De minnelijke schuldhulpverlening

De Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (de NVVK) is opgericht in 1932. Een periode waarin het slecht ging met Nederland en er een grote behoefte was aan geld, vaak verstrekt tegen forse rentes. Het tegengaan van woekerrentes, het voorkómen van malafide praktijken en het verantwoord verstrekken van kredieten was de ontstaansbasis voor de NVVK.

Nederland heeft meerdere periodes gekend waarin er weinig geld beschikbaar was, terwijl hier wel behoefte aan was. De leden van de NVVK hebben daarbij hun verantwoordelijkheid genomen, zoals in de naoorlogse jaren: er was geld nodig voor de wederopbouw van Nederland. De kredietbanken hebben hier voor een deel in voorzien.

Gaandeweg de jaren negentig stegen de salarissen en de koopkracht, veel kon met uitgestelde betaling gekocht worden, hypotheken werden verstrekt en ondersteunende voorzieningen werden in de wet vastgelegd zodat iedereen deel kon hebben aan de welvaart van Nederland.

Ondertussen werden weten regelgeving ingewikkelder, met name voor mensen met een smalle beurs die aangewezen waren op diverse voorzieningen.

Complexere schulden en complexere wetgeving maakten dat een formele oplossing werd gezocht die voor alle partijen acceptabel en hanteerbaar zou zijn. Dit vertaalde zich naar de Gedragscode Schuldregeling, waarbij maximale inspanning verlangd werd van de schuldenaar en een akkoord tot kwijting van de schuldeiser voor het resterende bedrag.

Een technische maar effectieve oplossing waarbij belangen van zowel schuldenaar als schuldeiser centraal staan, prima te realiseren als alle partijen meewerken. Echter dit klinkt makkelijker dan het is, want niets is zo onvoorspelbaar als het gedrag van mensen, niets zo slecht in regels vast te leggen als normen en waarden. De hoogte van de schuldenlast, de beperkte afloscapaciteit in combinatie met de onderliggende problematiek bij de schuldenaar, maken het schuldregelen complex. Vaak heeft de schuldenaar geen inzicht in zijn eigen gedrag, heeft hij geen idee waar en welke schulden hij heeft en werken weten regelgeving elkaar tegen. Daarnaast ontbreekt soms ook de motivatie om daadwerkelijk naar de eigen situatie te kijken en effectief te werken aan het eigen gedrag.

Sinds juli 2012 is de wettelijke basis voor minnelijke schuldhulpverlening geborgd in een kaderwet, de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, waarbij gemeentes verantwoordelijk zijn voor (de regie op) schuldhulpverlening. De minnelijke schuldhulpverlening is lokaal middels beleidsplannen vastgesteld en wordt wisselend uitgevoerd. Kern is dat het integrale schuldhulpverlening betreft, waarbij naar het geheel van oorzaak, gevolg en oplossingsmogelijkheden gekeken wordt. Alleen een technische oplossing volstaat zelden, de problematiek komt niet uit de lucht vallen en vaak is er een budgetplan, begeleidingsplan, budgetbeheer etc. nodig om een duurzame oplossing te realiseren. De diversiteit aan cliënten én schuldeisers is groot. Een gemiddelde database van een NVVK-lid bestaat uit zo’n 4500 verschillende schuldeisers, voornamelijk landelijk en deels lokaal.

Vaak melden mensen zich in een laat stadium bij een NVVK-lid voor hulp bij hun financiële problemen. Pas wanneer er sprake is van loonbeslag, verrekening van fiscale toeslagen of achterstanden in de vaste lasten neemt men de stap om hulp aan te vragen. De schulden zijn dan inmiddels fors opgelopen en men dicht het ene financiële gat met het andere, gemaakte betalingsafspraken zijn niet nagekomen en de stress binnen het huishouden is opgelopen.

Van de schuldhulpverlener wordt verwacht dat hij de klant kan motiveren, confronteren, activeren en tevens begeleiden en ondersteunen om financieel gezond te worden. Bij elke stap dient hij tevens de belangen van schuldeisers mee te laten wegen.

De wettelijke schuldregeling

De Wsnp is eigenlijk heel simpel en helder: gedurende 3 jaar dient de schuldenaar zich maximaal in te spannen om maximaal af te lossen, waarna een schone lei wordt verleend. In het minnelijk traject zijn de schulden en bezittingen dan al geïnventariseerd, de schuldenaar is beter toegerust op het omgaan met een beperkt budget en hij is zich bewust van zijn verantwoordelijkheid. De schuldeiser, die in het minnelijk traject niet akkoord is gegaan wordt nu door de rechter gedwongen mee te werken aan de schuldsanering en de schuldenaar ontvangt na drie jaar een schone lei. Een bewindvoerder houdt onderweg toezicht op de schuldenaar, rapporteert zijn bevindingen aan de rechtbank en legt aan het eind rekening en verantwoording af. Er mag bij de schuldenaar geen sprake zijn van verwijtbaar gedrag en in principe geldt, maximaal één keer per tien jaar kan men gebruik maken van deze wetgeving.

Op papier staan nu twee mooie wetten en er is sprake van twee stevige oplossingsrichtingen voor een schuld. Echter de praktijk is weerbarstig. Beide werelden, de minnelijke én de wettelijke schuldsanering, zijn in regels en bepalingen vastgelegde methodieken die aansluiten op de behoeften van hùn tijd. De Gedragscode van de NVVK is een uitgebreid document vol processen en richtlijnen. Ook de Wsnp kent zijn regels en bepalingen, voortvloeiend uit de wet of uit jurisprudentie. Dat geeft alle betrokkenen zekerheid maar laat soms weinig ruimte om flexibel in te spelen op de behoeften van de schuldenaar en schuldeiser. Minnelijke en wettelijke schuldsanering ogen soms even duidelijk als star.

3. Ontwikkelingen

De NVVK heeft zich in haar 80-jarig bestaan ingezet om een heldere methodiek te ontwikkelen. De Gedragscode en de daaraan gekoppelde modules zijn uitgangspunt voor het regelen van schulden, het beheer van gelden en de begeleiding van klanten. Voor de schuldhulpverlener geldt dat hij tijd nodig heeft. Tijd om zich op de hoogte te houden van de snel wisselende weten regelgeving. Tijd om schulden grondig te inventariseren, inkomen op orde te krijgen en vooral de klant de motiveren om daadwerkelijk aan zijn gedrag te werken. Pas dán dient er een schuldregeling ingezet te worden, zodat er een haalbaar en verantwoord schuldregelingsvoorstel gedaan kan worden, waarbij een win/win situatie ontstaat voor alle partijen.

Maar zoals gezegd, de praktijk is weerbarstig. Schuldregelingen worden in een te vroeg stadium ingezet, schuldeisers blijven ondanks dat hen het maximale geboden wordt een hoger bedrag eisen, schuldenaren verwachten nog steeds dat de schuldhulpverlener alles wel oplost.

En de Wsnp? De Wsnp heeft het gewenste uitzicht gebracht voor een groep klanten waar de minnelijke schuldhulpverlening geen oplossing kon bieden. De wettelijke instrumenten zoals moratoria en dwangakkoord zijn doelmatige instrumenten voor de minnelijke schuldhulpverlening gebleken. Uitzichtloze situaties van burgers zijn opgelost door verstrekking van de schone lei.

Echter het wettelijk kader kampt met dezelfde problemen als het minnelijk kader. Tijdgebrek, waardoor de saniet door de bewindvoerder soms amper gezien en gesproken kan worden. De toename van de complexiteit van het schuldenpakket, de diversiteit in de uitvoering en de verschillende uitspraken van rechtbanken, maken dat net als bij de minnelijke schuldhulpverlening ook de Wsnp niet in alle gevallen soelaas biedt. Evenals bij de minnelijke schuldhulpverlening kampt ook de Wsnp met te beperkte budgetten en vergoedingen die niet passen bij de opdracht.

4. Uitdagingen

Zowel voor het minnelijk als het wettelijk traject liggen er veel uitdagingen voor de komende jaren: wat te doen met/voor de groep die tussen wal en schip valt omdat onregelbare schulden (fraude) of onregelbaar gedrag maakt dat men geen gebruik kan maken van een schuldregeling? Hoe om te gaan met de groeiende groep eigenwoningbezitters, behoud of verkoop van de woning? Hoe zorgen we dat we samen optrekken en een goede overgang realiseren tussen minnelijk en wettelijk traject? Hoe voorkomen we uitval in de 3-jarige trajecten? Hoe dragen we bij aan een betaalbare schuldhulpverlening? Allemaal vragen die voor beide trajecten van belang zijn en flexibiliteit vereisen. Want vaak passen maatschappelijke en economische ontwikkelingen niet in onze mallen. Om relevant te blijven moeten wij ons ook richten op de “markt”, op de vraag en niet alleen kijken of een schuldenaar wel past binnen het door ons gebruikte stramien. Dit nog los van het gebrek aan tijd en middelen waarmee beide werkvormen worden geconfronteerd.

Het is 8 oktober 2013. Ik schrijf dit op het moment dat ik 20 dossiers besproken heb met een medewerkster. In haar caseload is sprake van eigen woningbezit, is sprake van financieel analfabetisme, sprake van ziekte, sprake van overconsumptie, sprake van pure pech in het leven. Er is echter vooral sprake van mensen met schulden. Mensen die geen uitzicht hebben zonder de inzet van ons werkveld.

In het werkveld van de minnelijke en wettelijke schuldhulpverlening moeten wij bovenal oog houden voor de menselijke maat. Dit is een taak van zowel wetgevers, beleidsmakers als juridische en praktische uitvoering. We kunnen deze taak alleen uitvoeren als we samenwerken en elkaar erkennen als partner in de keten. De keten waarin de zwakste schakel maatgevend is.

Het is 2013. Nut en noodzaak van minnelijke en wettelijke schuldhulpverlening is duidelijk. De Wsnp heeft zichzelf in de voorbije 15 jaar zeker bewezen en is voor veel mensen een goede oplossing gebleken. Als wij attent blijven op het samen optrekken, ons blijven ontwikkelen en oog houden voor de menselijke maat dan zijn we in staat om hét verschil te maken en is er uitzicht op toekomst voor schuldeiser en schuldenaar.

*Joke de Kock is voorzitter van het NVVK.