Klachtenregeling WSNP-bewindvoerder

Wsnp Periodiek februari 2015, nummer 4

G.H. Lankhorst*

1. Aanleiding en inleiding

In samenspraak met Recofa en met de BBW heeft de Raad voor Rechtsbijstand gewerkt aan de totstandkoming van een eigen klachtenregeling en een gedragscode voor Wsnp-bewindvoerders. Een uniforme klachtenregistratie heeft nooit bestaan, noch bij de rechtbanken, noch bij de Raad voor Rechtsbijstand. De klachtenregeling is gepubliceerd in de Staatscourant, tegelijkertijd met de gedragscode voor Wsnp-bewindvoerders, beide in werking getreden op 17 maart 2013. De geldende (tweede) versie van de klachtenregeling is afgedrukt in de Staatscourant 2013, nr. 29038, 8 oktober 2013 en op 10 oktober 2013 in werking getreden. Deze tweede versie bracht inhoudelijk niets nieuws maar hing samen met de inwerkingtreding per 1 oktober 2013 van het Besluit vergoedingen bewindvoering (Stb. 2013, 308). Het onderwerp kwaliteitsbeleid in insolventiezaken speelt al langere tijd (men zie Verslag van een schriftelijk overleg TK 2006-2007, 27244, nr. 26) en is sinds vorig jaar dus voor de bewindvoering Wsnp afzonderlijk genormeerd, waaronder de professionele beroepsethiek en de frequentie en aantallen klachten over Wsnp-bewindvoerders en de controle op de kwaliteit van hun werk.

Met de gedragscode en de klachtenregeling is duidelijker gemaakt welke gedragsmaatstaf bij een Wsnp-bewindvoerder mag worden aangelegd. Zo vormt de code een ijkpunt voor schuldenaren (en uiteraard ook voor bewindvoerders) om het gedrag (handelen of nalaten) van een bewindvoerder te toetsen. De klachten die in het kader van de nieuwe klachtenregeling bij de Raad voor Rechtsbijstand kunnen worden ingediend, moeten te herleiden zijn tot een gedraging die in strijd is met een bepaling uit de Gedragscode. Over de nieuwe gedragscode werd door mij gepubliceerd in “Hoe hoort het eigenlijk in de Wsnp ?” in Tijdschrift voor Schuldsanering 2013/4 (december), p. 3-6. Dit artikel is een bewerkte versie van mijn bijdrage in Tijdschrift voor Schuldsanering 2014/2, p. 9-12.

2. Van klacht naar kracht

Het is goed dat de Raad voor Rechtsbijstand het fenomeen “klacht” hiermee reguleert en uit de zwaarmoedige hoek trekt (“van klacht naar kracht”): een klacht is niet perse iets negatiefs, maar kan onvrede kanaliseren, vertrouwen eventueel herwinnen, en ook een suggestie voor verbetering van de werkzaamheden vormen. En een bewindvoerder die meerdere klachten ontvangt kan juist goed op het scherpst van de snede werken, aldus de toelichting op de klachtenregeling, in die zin dat hij of zij een strengere toezichtsopvatting heeft. Omgekeerd betekent dat dus niet dat een bewindvoerder over wie nooit een klacht wordt ontvangen een betere bewindvoerder is. De Raad besteedt ook via de driejaarlijkse kwaliteitsaudit aandacht aan de kantoororganisatie waarbij wordt gekeken of de bewindvoerders hun werk kwalitatief op de juiste manier uitvoeren. Zo wordt bijvoorbeeld bekeken of alle dossiers op dezelfde wijze zijn ingericht en of er achterstanden zijn in het versturen van de boedelverslagen. Ook vindt er bij de audit een controle plaats op de registratie en afhandeling van ontvangen klachten.

3. Wat is een klacht?

Als klager wordt omschreven een natuurlijk- of rechtspersoon, die in relatie tot de bewindvoerder staat als schuldeiser, schuldenaar dan wel een overige belanghebbende is in een wettelijke schuldsaneringsregeling waarin de bewindvoerder is benoemd. Als beklaagde wordt omschreven de bewindvoerder Wsnp tegen wie een klacht is gericht. Maar het kernonderwerp “een klacht” laat zich nogal moeilijk afbakenen. Artikel 1 van de klachtenregeling omschrijft een klacht als: “een bij de Raad voor Rechtsbijstand schriftelijk ingediende uiting betreffende ongenoegen of ontevredenheid over het in strijd met de bepalingen van de Gedragscode handelen of nalaten van de bewindvoerder, die als zodanig optreedt dan wel als vertegenwoordiger van een natuurlijk persoon als juridisch casemanager of rechtsbijstandverlener, niet zijnde advocaat, in de zin van de Wet op de Rechtsbijstand of anderszins.” Hierover een drietal opmerkingen.

Ten eerste: het moet gaan om gedragingen (handelen of nalaten) door de bewindvoerder in strijd met de Gedragscode. Dat lijkt evident, maar is toch goed om even te onderstrepen. Klachten over de Raad voor Rechtsbijstand of over het gedrag van een mede-schuldeiser of over een kredietbank of een gemeente of een particuliere schuldhulpverlener in het minnelijke voortraject, of bijvoorbeeld (meer in het algemeen) over het als onrechtvaardig ervaren stelsel van de Faillissementswet, worden niet door artikel 317 Fw bestreken en dus niet door de R-C, maar ook niet door de Raad op grond van deze klachtenregeling in behandeling genomen. Indien gemeenten bijvoorbeeld klachtwaardig handelen bij de afgifte van de verklaring van artikel 285 Fw (“probeert u het na de zomervakantie nog maar eens !”) staat in sommige gevallen beroep open op een gemeentelijke ombudsman of de Nationale Ombudsman.

Ten tweede: Het woord ‘anderszins’ duidt er volgens de toelichting op dat een bewindvoerder in zijn werk, in welke hoedanigheid dan ook, te allen tijde geacht wordt zich te houden aan de bepalingen in die Gedragscode.

En ten derde: deze klachtenregeling bestaat naast de klachtenprocedure van artikel 317 Fw. De klacht wordt immers niet in behandeling genomen als deze betrekking heeft op de inhoudelijke behandeling van een wettelijke schuldsaneringsregeling, waarin de regeling van artikel 317 Fw (klagen via tussenkomst van de rechter-commissaris) voorziet. Er is natuurlijk een grijs gebied tussen de klachtenregeling van de Raad en de rechtsgang van artikel 317 Fw (“opkomen” tegen de bewindvoerder). Deze “open grens” wordt beïnvloed doordat rechtbanken allemaal heel anders omgaan met wat als een klacht op basis van art 317 kan worden beschouwd. Wat de afbakening lastig maakt, is dat het in artikel 317 Fw gaat om “elke handeling van de bewindvoerder”, en dat het klachtrecht (daar) dus niet beperkt is tot “rechtshandelingen”, zoals het aangaan van een overeenkomst, het treffen van een betalingsregeling, het (gedeeltelijk) voldoen van een vordering etc. Ook over feitelijke handelingen, en naar mag worden aangenomen ook nalaten, van de bewindvoerder kan worden geklaagd, zoals de wijze waarop hij een schuldeiser te woord staat, het niet of te laat beantwoorden van correspondentie of het nodeloos rekken van een insolventieprocedure. De afbakening zit hem wellicht nog het meest in het onderscheid of het een dossierklacht is of niet. De beslissing van de R-C die op grond van artikel 317 Fw binnen drie dagen moet worden genomen vormt een snel middel om een bewindvoerder indien nodig tot de orde te roepen. De R-C dient de bewindvoerder te horen alvorens een beslissing te nemen. In de praktijk vindt er veelal een bemiddeling door de R-C plaats waarna een formele beslissing achterwege kan blijven. De termijn van drie dagen wordt daarbij vaak overschreden, maar daarop is geen sanctie gesteld. Hoger beroep is gedurende vijf dagen mogelijk tegen deze beslissing (artikel 315 lid 1 en 2 Fw), en wel bij de rechtbank. De rechtbank beslist na verhoor over behoorlijke oproeping van de belanghebbenden.

Wanneer er toch bij de Raad een klacht wordt ingediend die betrekking heeft op de inhoud van een dossier, dan zal deze niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. De klager wordt in dat geval wel gewezen op de mogelijkheden die artikel 317 Fw biedt, en dus naar de juiste instantie verwezen: de rechtercommissaris.

4. Hoe klagen ?

Artikel 2 van de klachtenregeling regelt de wijze van indiening van de klacht. De klager dient de klacht schriftelijk, gemotiveerd en voorzien van een datum en handtekening, in bij de Raad voor Rechtsbijstand. Voor het indienen van de klacht is een formulier ontwikkeld dat iedere klager kan downloaden van de website van bureau Wsnp. De klager moet wel eerst naar de bewindvoerder zelf toe. De klacht wordt dus niet in behandeling genomen wanneer de klager niet eerst aantoonbaar de klachtenprocedure van de bewindvoerderorganisatie, waar de bewindvoerder werkzaam is, heeft gevolgd. Dat een bewindvoerder een klachtenprocedure hebben moet, en medewerking moet verlenen aan de afwikkeling van klachten, volgt overigens uit artikel 12 van de Gedragscode bewindvoering. De nieuwe klachtenregeling van de raad dient zodoende als tweedelijns voorziening beschouwd te worden.

De klacht wordt in beginsel niet in behandeling genomen als deze betrekking heeft op het handelen of nalaten van de bewindvoerder dat zich meer dan een jaar vóór de indiening van de klacht aan de klager heeft geopenbaard. In beginsel, want in bijzondere gevallen is het mogelijk om een langere termijn te hanteren. Onder bepaalde omstandigheden is het mogelijk dat een klager zich pas na dat jaar bewust wordt van het feit dat een bewindvoerder zich klachtwaardig heeft gedragen. Ook kan het zijn dat een klager om zwaarwegende redenen niet eerder een klacht wil of kan indienen. In die situaties, die de klager aannemelijk moet maken, kan een klacht ook na de termijn van een jaar na openbaring worden ingediend.

Wanneer de klacht niet volledig is of anderszins niet voldoet aan de voorwaarden, stelt de secretaris van het Bureau Wsnp van de Raad de klager volgens artikel 3 in de gelegenheid om het verzuim te herstellen. De klager wordt daartoe een termijn van ten hoogste vier weken gesteld. Indien de klager de klacht niet de binnen de gestelde termijn aanvult, wordt de klacht niet-ontvankelijk verklaard. Wanneer de klacht wel voldoet aan de voorwaarden, stuurt de secretaris – die geen lid is van de klachtenadviescommissie – deze ter advisering naar de klachtenadviescommissie, met een afschrift van de klacht naar de bewindvoerder. Hier zien we dan een toepassing van het beginsel van hoor en wederhoor: de secretaris verzoekt de bewindvoerder om schriftelijk op de ingediende klacht te reageren. De bewindvoerder stuurt deze reactie binnen vier weken na ontvangst van dit verzoek naar de secretaris. Indien de bewindvoerder voorziet dat hij niet binnen de gestelde termijn kan reageren, verzoekt hij de secretaris om hem uitstel te verlenen voor een periode van maximaal twee weken. De klager wordt tenslotte door de secretaris schriftelijk in kennis gesteld van de reactie van de bewindvoerder.

5. De klachtenadviescommissie

Als de secretaris de klacht compleet acht, dan ontvangen de leden van de adviescommissie van de secretaris alle ingediende en ter zake doende gegevens. Deze commissie bestaat uit leden van de rechterlijke macht, (voormalig) Wsnp-bewindvoerders en een advocaat, tevens lid van Insolad. Wanneer de leden van de klachtenadviescommissie dat noodzakelijk achten voor het uitbrengen van hun advies, worden de bewindvoerder en de klager, alsmede eventuele getuigen in de gelegenheid gesteld hun standpunt schriftelijk of tijdens een hoorzitting voor de commissie mondeling toe te lichten. Verplicht is een hoorzitting dus niet, dat hangt af van wat de klachtadviescommissie nodig acht. Indien een partij van deze gelegenheid geen gebruik wenst te maken, meldt deze dat schriftelijk bij de secretaris. De bewindvoerder en de klager kunnen zich laten bijstaan door een door hen aan te wijzen persoon, voorzien van een schriftelijke machtiging. De klachtenadviescommissie brengt binnen zes weken nadat de klager, de bewindvoerder en/of getuigen mondeling of schriftelijk gehoord zijn, advies uit aan (het Bureau Wsnp van) de Raad, die uiteindelijk over de klacht beslist. Artikel 5 bepaalt dat de Raad, in de persoon van de manager bureau Wsnp, namens de Minister van Veiligheid en Justitie beslist binnen ten hoogste veertien weken na ontvangst van de klacht, met een maximale verdaging van vier weken. De Raad neemt in beginsel het advies van de klachtenadviescommissie over, maar is daartoe niet gehouden. De Raad motiveert in voorkomende gevallen waarom hij afwijkt van het advies.

De secretaris stelt de klager, de bewindvoerder en de Klachtenadviescommissie schriftelijk en gemotiveerd in kennis van de beslissing die de Raad neemt. Het advies van de commissie maakt onderdeel uit van de beslissing, aldus artikel 6. De Raad verklaart de klacht (gemotiveerd) gegrond of ongegrond. Wanneer een klacht gegrond wordt verklaard, kan de Raad in overeenstemming met de bepalingen in het subsidiebesluit en het reglement Register bewindvoerder een passende maatregel nemen. Zo kan een bewindvoerder gekort worden op (een deel van) de bewindvoerdervergoeding of kan hij, in zeer ernstige gevallen, worden uitgeschreven uit het bewindvoerderregister. Hiertoe neemt de raad een apart besluit, dat, in tegenstelling tot de beslissing op een klacht, vatbaar is voor bezwaar. Om belangenverstrengeling te voorkomen zal een dergelijk besluit genomen worden door een stafmedewerker van bureau Wsnp en zal in een eventuele bezwaarprocedure de beslissing op bezwaar genomen worden door de directeur van de Raad.

6. Stand van zaken en klachtformulier

De klachtenregeling is inmiddels alweer anderhalf jaar in werking. Of de nieuwe regeling in een duidelijke behoefte voorziet, is op basis van deze ervaringen nog moeilijk te zeggen. Wellicht moet de regeling ook nog aan bekendheid winnen, ondanks het feit dat de documenten op de website van de Raad en in de e-nieuwsbrief van bureau Wsnp gepubliceerd zijn. Tot dusverre zijn er wel enkele klachten binnengekomen, maar die konden ambtshalve door de Raad voor Rechtsbijstand worden afgehandeld en behoefden dus niet te worden voorgelegd aan de commissie. Denkbaar is ook dat de meeste klagers toch hun pijlen richten op de meer formele handelingen van de bewindvoerder zoals het periodiek verslag, het voorstel voor het Vrij te laten bedrag (Vtlb), het indienen van een verzoek tot verlenging postblokkade, een verzoek tussentijdse beëindiging etc. en dus binnen het toepassingsbereik van artikel 317 Fw vallen. Zoals gezegd ziet deze klachtenregeling vooral op aspecten van gedraging en bejegening.

Van praktisch belang is nog dat als bijlage bij de klachtenregeling een klachtenformulier is opgenomen aan de hand waarvan de klacht op eenvoudige en uniforme wijze bij de Raad voor Rechtsbijstand kan worden ingediend. Dit biedt direct bij ontvangst duidelijkheid die alleen maar ten goede komt aan de snelheid van afwikkeling – een probleem dat bij veel rechtbanken bekend is als er brieven worden ontvangen van sanieten omtrent de gang van zaken in hun schuldsanering. Indien de brief niet goed leesbaar is en er niet duidelijk bij vermeld staat dat het een klacht betreft over hun bewindvoerder, dan werkt dat in de praktijk vertraging in de hand. Juist om deze reden is een klachtenformulier zo nuttig. Het gaat overigens (evenals bij artikel 317 Fw) niet om een unieke, eenmalige kans: niets verzet zich ertegen dat men gedurende een schuldsanering meerdere keren een klacht indient tegen de bewindvoerder. Of de geloofwaardigheid met iedere volgende klacht toeneemt valt te betwijfelen, maar lieden die klagen worden dus in ieder geval niet overgeslagen.

* Mr. G.H. (Geert) Lankhorst is beleidsadviseur bij de Directie Rechtsbestel van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.