Schuldenbewind: een stevige nieuwe tak aan de schuldhulpstam

Wsnp Periodiek februari 2015, nummer 3

Jacques van Rossen* Erica Schruer**

1. Omvang problematische schulden en schuldenbeleid

Het aantal huishoudens met schulden is volgens de meest recente gegevens (aangehaald in Volkskrant 19 januari 2015). 1,1 miljoen en stijgt snel, ook omdat veel woningen onder water zijn komen te staan. Gelijktijdig stagneert de instroom in de Wsnp (wsnp.rvr.org) op 12.356 in 2013, cijfers over periode tot en met 30 november 2013 en 2014 zijn vergelijkbaar. Het in november 2014 verschenen onderzoek Onoplosbare Schuldsituaties van Jungmann¹ schat dat 700.000 personen in problematische schulden leven en ruim een miljoen daarop een serieus risico lopen. De maatschappelijke kosten die hieruit voortvloeien zijn hoog. Het NIBUD schatte deze op € 100.000 voor elke problematische schuldsituatie die niet wordt opgelost (T. Madern aangehaald in noot 1 p.5). De totale schade bedraagt zo beschouwd 70 miljard euro.

De problematische schuldenproblematiek schreeuwt om een gedifferentieerd hulpaanbod om de hiervoor beschreven maatschappelijke schade in te dammen. Op departementaal niveau is inmiddels, voorzover wij kunnen nagaan, sinds 2013 het begrip “schuldenbeleid” in zwang gekomen, omschreven als “een minnelijk en wettelijk vangnet, als mensen hun problematische schulden niet meer zelf kunnen oplossen”². Dat is terecht; dit vraagstuk vraagt om een integrale aanpak waarop met recht een “beleid” mag worden ontwikkeld.

2. Een nieuw instrument in de gereedschapskist van het schuldenbeleid

In de curatieve gereedschapskist van het schuldenbeleid waarin minnelijke schuldhulp in de zin van de Wet gemeentelijke schuldhulp en de Wsnp bovenin lagen, waren de rechtsfiguren curatele, meerderjarigenbewind (en mentorschap) tot voor kort een rustig bezit.³ De aankondiging van de “Wet wijziging van enige bepalingen van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek inzake curatele, onderbewindstelling ten behoeve van meerderjarigen en mentorschap ten behoeve van meerderjarigen” bracht hierin verandering. Blijkens de Memorie van Toelichting bestonden diverse aanleidingen om dit deel van het personen- en familierecht te wijzigen. Uitgangspunt bij de wetwijziging was dat deze instrumenten in omvang meer passend moesten worden zodat zij alleen daar plaatsvinden waar het probleem zich voordoet (het zogeheten subsidiariteitsbeginsel) en alleen daar ingrijpen waar geen minder verstrekkende maatregel mogelijk is (het zogeheten proportionaliteitsbeginsel). Verdere uitgangspunten waren een actievere betrokkenheid van de omgeving bij deze instrumenten, een verbetering van de kwaliteit en een betere aansluiting op de bestaande praktijk. Daarnaast konden met de wetswijziging de regels rondom de drie instrumenten, die immers ieder hun eigen ontstaansgeschiedenis hadden, meer gestroomlijnd en afgebakend worden.

Eén onderdeel van de wetswijziging voortkomend uit de bestaande praktijk betreft de introductie van de rechtsfiguur schuldenbewind. De wetgever introduceert deze rechtsfiguur als ‘nieuw’ instrument, voortkomend uit de bestaande praktijk van beschermingsbewind, naast de reeds bestaande figuur van de wettelijke schuldsanering (Wsnp) en van de minnelijke schuldhulpverlening (Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs), zie Kamerstukken II, 2011/12, 33 054, nr. 3 Memorie van Toelichting, blz. 6. Dit artikel beschrijft de figuur schuldenbewind en valt uiteen in twee delen. In het eerste deel zal de inhoud van het schuldenbewind beschreven worden, het tweede deel analyseert de relatie tussen het schuldenbewind en de schuldhulpverlening en de schuldsanering.

3. De inhoud van het schuldenbewind

Ontstaansgeschiedenis

Voor de wetswijziging als geheel bestonden goede gronden, gevormd door een reeks incidenten die zich hadden voorgedaan bij beschermingsbewindvoerders. Het faillissement van de beschermingsbewindvoerder BDG Kleingeld in 2006 was het eerste, meest in het oog springende incident dat de noodzaak van kwaliteitseisen duidelijk maakte. Daarnaast had Nederland het VN-verdrag inzake van rechten van personen met een handicap ondertekend (hierna: het CRPD-Verdrag) waardoor het zoveel mogelijk beperken van de inbreuk op het zelfbeschikkingsrecht in de wet moest worden opgenomen, zie Kamerstukken II, 2011/12, 33054, nr. 3 Memorie van Toelichting onderdeel M & T. Artikel 12 lid 4 van het CRPD-verdrag verwoordt dat als volgt: “[…] dat maatregelen met betrekking tot de uitoefening van handelingsbekwaamheid de rechten, wil en voorkeuren van de desbetreffende persoon respecteren, vrij zijn van conflicterende belangen of onbehoorlijke beïnvloeding, proportioneel zijn en toegesneden op de omstandigheden van de persoon in kwestie, van toepassing zijn gedurende een zo kort mogelijke periode en onderworpen zijn aan een regelmatige beoordeling […]” Reden voor de introductie van het schuldenbewind lag ook in de toename van het aantal schuldenbewinden dat was uitgesproken. De wetgever maakt door het aanhalen van de terminologie “problematische schuldsituatie” gebruik van de reeds gehanteerde terminologie in de Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening: “[…] schuldenbewind is de onderbewindstelling van goederen van mensen in een problematische schuldsituatie […]”. Gelijktijdig introduceert de wijzigingswet haar definitie van een problematische schuldsituatie, en sluit daarbij aan op art. 284 lid 1 Fw, waarvan sprake is wanneer:“[...] redelijkerwijs te voorzien [is] dat een rechthebbende niet zal kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden, of hij heeft opgehouden te betalen[...]”, zie Kamerstukken II, 2011/12, 33 054, nr. 3 Memorie van Toelichting, Onderdeel M. Door de over en weer gebruikte terminologie ontstaat meer verbinding tussen de drie domeinen (Wsnp, Wgs en meerderjarigenbewind) dan daarvoor het geval was.

Een andere overweging voor introductie van de categorie schuldenbewinden was dat in dergelijke gevallen vaak sprake is van complexe situaties waarbij niet altijd voor iedereen duidelijk is wat van de bewindvoerder verwacht mocht worden. Dit maakte de wettelijke bevestiging van het specimen schuldenbewind noodzakelijk onder gelijktijdige omschrijving van de taken.

De ratio

De doelstelling van de wetswijziging is de toegang tot curatele, beschermingsbewind en mentorschap mogelijk te maken voor mensen die onvoldoende zelfredzaam zijn. Daarnaast is de doelstelling dat de bescherming adequaat moet zijn (lees: voldoende kwaliteit heeft).

De wetgever heeft hiertoe verkwisting verplaatst van curatele naar beschermingsbewind en het hebben van problematische schulden toegevoegd als grondslag van beschermingsbewind (art. 1:431 lid 1 sub a BW).

Daarnaast heeft de wetgever de beloning van de bewindvoerder zo uitgelegd dat deze zodanig adequaat dient te zijn dat de vertegenwoordiger zijn werkzaamheden in het belang van de betrokkene naar behoren kan uitvoeren.⁴ Bovendien is dit ingevuld, ter uitvoering van art. 1:435 lid 1 sub 7 BW, door opstelling van beleidsregels ter borging van de kwaliteit van de professionele (schulden-)bewindvoerder.⁵ In geval van een schuldenbewind betekent dit een passende beroepsopleiding als bedoeld in artikel 1.1, onder d, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (lees: HBO-opleiding) of tenminste twee jaar werkervaring als ‘reguliere’ bewindvoerder. Hiermee zou beschikbaarheid van voldoende en voldoende gekwalificeerde beschermingsbewindvoerders veilig gesteld moeten zijn.

De aantallen

Hoewel de Memorie van Toelichting veelvuldig refereert aan het gestegen aantal schuldenbewinden geeft zij zelf daarvoor geen bronnen. Nadien zijn wel onderzoeken en meldingen gepubliceerd die deze observatie van de wetgever bevestigen.^{6 7} Op dit moment zou sprake zijn van ca. 52.000 aanvragen beschermingsbewind per jaar waarbij in ca. 41% van de verzoeken schulden een rol spelen. Het aantal schuldenbewinden dat op dit moment bestaat is niet precies bekend omdat er (nog) geen centrale registratie plaatsvindt van de bestaande schuldenbewinden. Wanneer alleen de uitgesproken beschermingsbewinden tussen 2010 en 2013 geteld worden als actieve beschermingsbewinden is sprake van 107.156 beschermingsbewinden.⁸ In omvang lijkt het aantal schuldenbewinden daarmee in ieder geval even omvangrijk te zijn als het aantal actieve schuldsaneringen (Monitor Wsnp tiende meting over het jaar 2013, p. 17). De onderzoekers gaven zelf al aan dat dit een conservatieve schatting is.

De taak van de schuldenbewindvoerder

De wetgever is er duidelijk over, de voornaamste taak van de bewindvoerder in geval van een schuldenbewind is het stabiliseren van de financiële situatie.⁹ Sterker, “De bewindvoerder is niet verplicht een betalingsregeling met schuldeisers te treffen. Dat is uitdrukkelijk de taak van schuldhulpverleners”.¹⁰ De taak van de bewindvoerder, aanvullend op zijn algemene taak van beheer (art. 1:438 lid 1 BW), is breed omschreven. Het is zijn taak de rechthebbende in en buiten rechte te vertegenwoordigen, diens vermogen te beleggen en alle handelingen te verrichten die aan een goed bewind bijdragen (art. 1:441 lid 1 BW).. Hierbij moet gedacht worden aan proactief beheer, zoals het nagaan op welke voorzieningen de schuldenaar recht heeft, en deze zo nodig aan te vragen, en het veiligstellen van de beslagvrije voet (art. 475c en 475 d Rv). Verder is als zijn taak omschreven het uitvoeren van alle handelingen die leiden tot stabilisering van de financiële situatie. Wij hebben recent (Symposium Modus Vivendi 27 november 2014) begrepen dat de branchevereniging BPBI doende is een speciaal kwaliteitsreglement op te stellen voor de schuldenbewind.

4. De relatie tussen schuldenbewind, schuldhulpverlening en schuldsanering

In de praktijk vandaag komt het vaak voor dat de gemeente iemand die een beroep op schuldhulp doet, niet toelaat, omdat daartegen bezwaren bestaan. Hiertegen staan overigens de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep krachtens de Algemene Wet Bestuursrecht open. Reden voor de gemeente een verzoek niet toe te laten tot de gemeentelijke schuldhulp kan zijn, dat deze daarvoor (nog) niet klaar is, bijvoorbeeld omdat de inkomenssituatie niet stabiel is, nog geen beroep op toeslagen of voorliggende voorzieningen is gedaan, of in geval van verstandelijke beperkingen of persoonlijke psychosociale problemen zoals verslavingsproblematiek die (nog) niet onder controle is. Zowel de gemeente als de rechtbank pleegt in het kader van de Wsnp in daarvoor in aanmerking komende gevallen wel de voorwaarde te stellen, dat de aanvrager verzoekt om toepassing van boek 1 beschermingsbewind in de verschijningsvorm schuldenbewind. In die situaties kan sprake zijn van samenloop van schuldenbewind met minnelijk of wettelijk traject. In die gevallen waarin de debiteur niet kwalificeert voor minnelijk of wettelijk traject kan sprake zijn van solo schuldenbewind.

Voordeel van het schuldenbewind ten opzichte van het minnelijk traject is de rechterlijke betrokkenheid en daaraan gekoppeld de verplichting tot periodieke verslaglegging door de bewindvoerder aan de rechtbank. In het minnelijk traject is nu alleen sprake van rechterlijke betrokkenheid bij toepassing van de zogenaamde minnelijke middelen te weten moratorium, gedwongen medewerking en voorlopige voorzieningen en binnenkort ook bij het nieuwe zogenaamde brede moratorium. Met de introductie van de schuldenbewindvoerder is deze een door de wet gereguleerde beroepsgroep die krachtens artikel 48 Wck ook schuldenbemiddeling tegen betaling mag verrichten.

Is sprake van samenloop dan is het nodig dat de schuldenbewindvoerder enerzijds en de minnelijk schuldhulpverlener en Wsnp-bewindvoerder anderzijds hun taken scherp afbakenen en doublures vermijden. In de praktijk richt de Wsnp-bewindvoerder zich dan met name op de oude schulden en de schuldenbewindvoerder op het vrij te laten bedrag en de lopende lasten¹¹. Dubbel werk is niet efficiënt, leidt tot misverstanden en vermijdbare irritatie ook bij crediteuren en kost geld. De schuldenbewindvoerder moet een inventarisatie van de schulden maken om tot een goede vermogensopstelling te kunnen komen, toch ligt het meer in de rede dat de schuldhulpverlener en Wsnp-bewindvoerder zich richten op de fine tuning van de inventarisatie en relatiebeheer van de crediteuren (“oude schulden”).

Minnelijke schuldhulp en de Wsnp blijven de aangewezen route voor die debiteuren die aan de daarvoor geldende eisen kunnen voldoen en daardoor uitzicht kunnen krijgen op een integrale oplossing c.q. in geval van de Wsnp een schone lei.

In de Regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren (Stcr 10-11-2014 nr. 32149) zijn de bedragen vastgelegd van de (jaar)beloningen die door de kantonrechter worden vastgesteld. Heeft de debiteur daartoe niet de middelen, dan wordt als regel een beroep gedaan op de gemeente voor bijzondere bijstand. Op die manier ziet de gemeente de kosten, die zij heeft bespaard op het minnelijk traject, langs andere weg uit haar vermogen verdwijnen. Recent onderzoek¹² wees uit dat gemeenten in 2013 gemiddeld 22% van de bijzondere bijstand uitgaven aan de kosten van beschermingsbewind. Deze kosten waren in 2010 gemiddeld 11% en het ligt gegeven de toename van het aantal beschermingsbewinden in de rede dat de kosten sinds 2013 zijn toegenomen.

5. Slotopmerkingen en aanbevelingen

Het schuldenbewind is een nuttige aanvulling naast minnelijke schuldhulp en de Wsnp. Het is een lichter regime dat om die reden goedkoper kan zijn dan het minnelijk traject schuldhulpverlening en de Wsnp. Aantekening verdient daarbij wel dat in sommige gevallen de kosten van minnelijke schuldhulpverlening en de Wsnp ten laste van het collectief van de crediteuren kunnen worden gebracht.

Is sprake van samenloop, dan is het gewenst dat de taken van de schuldenbewindvoerder enerzijds en de minnelijke schuldhulpverlener of de Wsnp-bewindvoerder anderzijds scherp worden onderscheiden en gescheiden.

De tijd zal leren of in daarvoor geschikte gevallen schuldbemiddeling door de schuldenbewindvoerder zich zal ontwikkelen tot een tegenhanger van de minnelijke schuldhulp, krachtens wettelijke verplichting (Wgs) aangeboden door de gemeente. Gegeven de beperkte dekking die gemeentelijke schuldhulp op dit moment biedt, zou dit een nuttige aanvulling kunnen zijn om meer problematische schuldsituaties op te lossen.

De schuldenbewindvoerder is daarnaast naast de gemeente een aangewezen instantie om in daarvoor in aanmerking komende gevallen de debiteur naar de Wsnp toe te leiden waarbij de schuldenbewindvoerder bevoegd is de artikel 285 Fw-verklaring af te geven.(HR 05-11-2010, ECLI:NL:HR:2010:BN8056).

Zonder overdrijving kan worden geconstateerd dat het schuldenbewind een stevige nieuwe tak is aan de schuldhulpboom en daarmee krachtige versterking geeft aan “het schuldenbeleid”, hetgeen te meer van belang is nu de gemeentelijke tak in een ietwat kwijnende toestand is komen te verkeren.

Voetnoten

*Mr. Jacques van Rossen is directeur van de Modus Vivendi Groep die zich bezig houdt met beschermingsbewind, Wsnp-bewindvoering en schuldhulpverlening in het minnelijk traject.
**Mr. Erica Schruer is advocaat in Rotterdam en senior-onderzoeker aan de Hogeschool Utrecht in het Lectoraat schulden en Incasso. Zij publiceert regelmatig over particulieren in problematische schuldsituaties in minnelijk en wettelijk traject (Wsnp) in juridische tijdschriften en op haar weblog Observatrix.

1. N. Jungmann c.s. Onderzoek Onoplosbare schuldsituaties Hogeschool Utrecht in opdracht van de NVVK 2014, p. 16
2. Brief staatssecretaris SZW Klijnsma aan Tweede Kamer van 12 december 2014, KII 2014/2015 nr. 24515 nr. 297.
3. A.J.M. Nuytinck, “Curatele, meerderjarigenbewind en mentorschap: belangrijke wetswijziging op komst”, WPNR 2010, 6844, p. 439-447.
4. Regeling van 4 november 2014, nr. 577811 houdende de invoering van de Regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren (Regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren), blz. 6.
5. Besluit van 29 januari 2014, houdende regels ter waarborging van de kwaliteit van curatoren, bewindvoerders en mentoren (Besluit kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren).
6. V. den Hartogh & A. Kerckhaert (Stimulansz), “Beschermingsbewind; kwantitatief onderzoek naar ontwikkelingen en kosten voor gemeenten”, Stimulansz, mei 2014.
7. Brief staatsecretaris 29 oktober 2014, “Antwoorden kamervragen over beschermingsbewind en het toezicht door de Kantonrechter”, p. 2.
8. V. den Hartogh & A. Kerckhaert (Stimulansz), “Beschermingsbewind; kwantitatief onderzoek naar ontwikkelingen en kosten voor gemeenten”, Stimulansz, mei 2014, p. 21.
9. Kamerstukken II, 2011/12, 33 054, nr. 3 Memorie van Toelichting, blz. 35.
10. Kamerstukken II, 2011/12, 33 054, nr. 3 Memorie van Toelichting, blz. 34.
11. M.J. Geradts “Wsnp en beschermingsbewind: hoe gaat dat samen?”, WSNP Periodiek 2012-3, p. 14-16.
12. Stimulansz Onderzoek Beschermingsbewind Kwantitatief onderzoek naar ontwikkelingen en kosten voor gemeenten, mei 2014.