Niet op naar vier maar terug naar één saneringstraject

Wsnp Periodiek februari 2015, nummer 2

Arnoud Noordam

1. Inleiding

Onderzoekers schatten het totaal aantal Nederlandse huishoudens met problematische schulden op 300.000 tot 500.000.¹ Ongeveer de helft daarvan zoekt geen schuldhulp. Zij die wel schuldhulp zoeken, verdwalen makkelijk in een veelheid van regels en instanties.² We kennen inmiddels de in een kaderwet geregelde gemeentelijke schuldhulp (Wgs, 2012), het beschermingsbewind dat sinds 2014 op grote schaal uitgesproken wordt op grond van problematische schulden en de Wsnp (1998). De minister van Economische Zaken (EZ) wil bovendien ruim baan maken voor een vierde smaak: de commerciële schuldhulpverlening. De bestaande voorzieningen zouden niet toereikend zijn. EZ is daarmee het derde ministerie, naast Veiligheid en Justitie en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat zich begeeft op het terrein van schuldhulp en schuldsanering. Om nog maar te zwijgen over de rol van Ministeries van Financiën (Belastingdienst) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Zorginstituut Nederland) die met hun bijzondere incasso-rechten de schuldenproblematiek eerder verergeren dan oplossen; het is nog wachten op de ‘rijksincassovisie’.

Staatsecretaris Klijnsma van SZW kwalificeerde het schuldenbeleid onlangs als ‘evenwichtig opgebouwd’ maar met de beste wil kan ik geen behoorlijke samenhang in het beleid van de (rijks-)overheid ontwaren.³ Er is veel aandacht van media, onderzoekers en politiek voor de schuldenproblematiek maar vooralsnog leidt die aandacht niet tot voldoende toegankelijkheid, effectiviteit en efficiëntie van schuldhulp en schuldsanering. De kosten van problematische schuldsituaties worden geschat op circa € 100.000 per schuldenaar (over een periode van tien jaar). Berekend is dat € 1,- investeren in schuldhulp de maatschappij € 2,40 oplevert. Alle reden dus te zoeken naar de beste en snelste weg naar sanering, tegen de laagste kosten. Ik neem u mee langs de verschillende velden van de schuldsanering. Broedend op het ideale schone lei-recept, doe ik suggesties voor een regisseur die in teamverband maatwerk aflevert binnen één geïntegreerd, wettelijk traject.

2. Gemeenten stuiten op ‘onoplosbare schuldsituaties’

Per 1 juli 2012 zijn gemeenten verplicht, krachtens de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs), om schuldhulpverlening aan te bieden. Per jaar melden zich, naar schatting, ruim 100.000 personen aan voor schuldhulp van de gemeenten. Sinds de financiële crises (2008 e.v.) komen de verzoeken om schuldhulp niet meer alleen van personen met een bijstandsuitkering of zeer laag inkomen maar ook van mensen met een middeninkomen of een hoog inkomen. Het aantal aanmeldingen voor schuldhulp bij NVVK-leden nam tussen 2003 en 2013 toe van 34.500 naar 89.000. Van die 89.000 verkeerden 72.000 in een problematische schuldsituatie. Wegens zogenoemde ‘onoplosbare schulden’ konden 35.000 mensen niet geholpen worden.

De uitvoeringskosten van de gemeentelijke schuldhulpverlening werden voor 2010 geschat op € 170 miljoen. Wegens bezuinigingen op de schuldhulp, in sommige gemeenten oplopend tot 40%, en de invoering van de Wgs hebben veel gemeenten de schuldhulpverlening anders ingericht.⁴ Veel gemeenten hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om in gemeentelijke beleidsplannen uitsluitingscriteria voor schuldhulp op te nemen, bijvoorbeeld het ontbreken van inkomen, inschrijving in het handelsregister als zelfstandige, eerder beroep op schuldhulp, fraudeschulden of een lopende echtscheiding. Daarnaast zijn veel gemeenten ook gaan screenen op motivatie en vaardigheden om te bepalen welke hulp geïndiceerd is. Indien de schuldenaar nog niet in een stabiele situatie verkeert, wordt geen poging tot een schuldregeling gedaan (dweilen met de kraan open). Wel kunnen dan andere maatregelen enig soelaas bieden zoals (a) ‘corrigeren’ beslagvrije voet, (b) betalingsregelingen, (c) budgetbeheer of beschermingsbewind. Met deze strenge selectie en screening is het slagingspercentage verbeterd maar worden velen met ‘onoplosbare schulden’ niet geholpen.⁵

3. Aantal beschermingsbewinden neemt fors toe

Budgetbeheer was jarenlang een instrument dat door gemeenten op grote schaal werd ingezet. Crediteuren betreuren dat dit instrument veel minder wordt gehanteerd.⁶ Uit de beleidsplannen en beleidsregels blijkt echter dat gemeenten ook vanuit de schuldhulpverlening doorverwijzen naar beschermingsbewind. En een belangrijke taak van die beschermingsbewindvoerder is nu juist: budgetbeheer. Stimulansz constateert dat bij meer dan 40% van alle beschermingsbewinden schulden een rol spelen.⁷ Indien de onder bewind gestelde de kosten van het beschermingsbewind niet zelf kan betalen, dan komen deze ten laste van de bijzondere bijstand. In 2013 besteedden gemeenten meer dan 20% van de bijzondere bijstandsuitgaven aan beschermingsbewind. Het aantal aanvragen nam toe van 21.700 in 2010 tot 36.004 in 2013. Het aantal lopende beschermingsbewinden bedroeg in 2013 circa 230.000⁸, dat aantal zal nu waarschijnlijk nog groter zijnen kennelijk meer dan 45.000 (20%) van die bewinden zijn schulden-gerelateerd. Het lijkt er sterk op dat de gemeente een deel van de schuldhulp c.q. het budgetbeheer uitbesteedt aan beschermingsbewindvoerders. Aan de onafhankelijke bewindvoerders kan de gemeente geen regels of beleid opleggen. Is dit wel effectief en efficiënt? Geeft de gemeente zo de regie niet teveel uit handen? Bovendien: De taak van de beschermingsbewindvoerders beperkt zich tot budgetbeheer, zij hebben niet een wettelijke taak om schuldensituaties op te lossen.

4. Wordt de Wsnp een relatief kleinere speler?

Gezien het almaar groeiende aantal huishoudens met problematische schulden is de Wsnp hard op weg een relatief kleine speler te worden. Tot en met 2012 liep het aantal Wsnp-verzoeken gestaag op, tot 20.500 per jaar. Maar sindsdien is een daling ingezet naar 17.500 verzoeken in 2013. Vele menen dat de toename van het aantal schuldenbewinden hier debet aan is. Het aantal toepassingen van de schuldsanering is navenant gedaald van 14.700 (2011) naar 12.400 (2013). Bij het dalend aantal Wsnp-toepassingen speelt ook de strenger wordende toetsing door de rechter een rol. De wetgever schrijft het Wsnp-recept exclusief voor aan hen die de buitengerechtelijke weg zonder succes hebben doorlopen maar toch ‘er klaar voor zijn’ de wettelijke route te nemen. Kennelijk indachtig die wens van de wetgever maar wellicht ook wegens beperkte capaciteit en budget houdt de rechterlijke macht de toegangspoort nauwlettend in de gaten. Het aantal niet-ontvankelijkverklaringen is de laatste jaren langzaam maar zeker opgelopen van 4,8 (2009) naar 7,2 procent (2013) terwijl ook het landelijke afwijzingspercentage is opgelopen van 16% (2010) naar 20% (2013). Terzijde: De substantiële verschillen tussen rechtbanken waar het gaat om de afwijzingspercentages dragen niet bij aan een nationaal gedragen aanpak van de schuldenproblematiek: Rb. Noord-Nederland wees in 2013 5% van de Wsnp-verzoeken af, Rb. Den Haag ruim 40% (Monitor Wsnp 2014). De Wsnp is m.i. een adequaat saneringsinstrument. Velen met ‘onoplosbare schulden’ kunnen echter niet op toediening van dit ultieme medicijn rekenen.

5. Met Vrijstellingsbesluit weer de markt op?

Waar het gaat om consumentenschulden geldt nog steeds een verbod op commerciële schuldbemiddeling (art. 48 Wck). Dat verbod was destijds ingegeven door de wens kwetsbare schuldenaren te beschermen tegen onwenselijke praktijken van iets te commerciële schuldbemiddelaars. Maar de minister constateert dat het aantal huishoudens met schuldproblemen blijft groeien en acht het wenselijk private schuldbemiddelaars onder voorwaarden toe te staan hun activiteiten tegen betaling te verrichten. Art. 48 lid 1 onder d Wck biedt de minister de mogelijkheid via een Amvb-vrijstelling van het wettelijk verbod te verlenen en het voorgestelde Vrijstellingsbesluit schuldbemiddelaars voorziet daarin. Het Vrijstellingsbesluit stelt een aantal simpele basisvoorwaarden waaronder een maximale spaartermijn van 36 maanden en inachtneming van het Recofa-vtlb. Onder de voorwaarde dat een schuldregeling tot stand komt afwikkeling en schone lei zijn kennelijk géén beloningsvereiste mag de commerciële schuldbemiddelaar in rekening brengen wat hij wil. De Belastingdienst moet toezicht gaan houden op naleving van de voorwaarden in het Amvb gesteld. Geeft de overheid zijn regierol uit handen wegens ontoereikende publieke voorzieningen en/of uit kostenoverwegingen? Is dit de weg die we moeten gaan om onoplosbare schulden op te lossen? De beoogde datum van inwerkingtreding van het Vrijstellingsbesluit was 1 januari 2015 maar die datum is inmiddels verschoven naar 1 juli 2015.

6. Naar één geïntegreerd traject brede toegang, stevige regie en maatwerk

Samengevat zijn we nu hier: Screenende en selecterende gemeentes die grote groepen schuldenaren geen hulp (kunnen) bieden, een groot aantal mensen dat onder schuldenbewind staat maar die geen uitzicht op een schuldenvrij bestaan heeft en een stagnerende Wsnp en dit alles in een tijd waarin één miljoen mensen in een problematische schuldsituatie verkeren. De diverse ministeries hebben gescheiden trajecten met min of meer concurrerende beroepsgroepen in het leven geroepen: minnelijke schuldhulpverleners, beschermingsbewindvoerders en Wsnp-bewindvoerders en straks ook nog commerciële schuldbemiddelaars. Staatsecretaris Teeven heeft de Tweede Kamer geschreven dat gemeenten ‘in de loop van 2016’ de mogelijkheid krijgen bij de rechter een breed moratorium te verzoeken en spreekt van een ‘nieuwe verbinding tussen het minnelijke en wettelijke traject’.⁹ Ik zie niet zozeer een hechtere verbinding ontstaan maar eerder – stap voor stap –een kopie van het wettelijke traject. De overgang tussen minnelijk en wettelijk traject is moeizaam te noemen.¹⁰ Het parallel lopen van beschermingsbewind en Wsnp-bewind leidt nogal eens tot miscommunicatie maar lijkt mij ook een relatief dure oplossing. Grote crediteuren zoals woningcorporaties beginnen hun verantwoordelijkheid serieus te nemen en meer oog te krijgen voor het gemeenschappelijk belang van schuldenaar en schuldeiser; zij komen met creatieve saneringsinitiatieven maar de omvangrijke en zeer diverse problematiek zal m.i. door hen niet opgelost worden. Is er niet één heelmeester aan te wijzen voor alle wonden? De Wsnp-bewindvoerder is over het algemeen goed opgeleid en heeft een mooi saneringsinstrument ik zou niet tegen een groter aantal toepassingen van de Wsnp zijn met een bredere regieopdracht voor de Wsnp-bewindvoerder. Dat vereist wel een aanpassing van het Wsnp-stelsel (aanpassing van de wet, meer en breder opgeleide bewindvoerders en meer r-c’s nodig?). Gemeenten kunnen nu al een landelijke dekking bieden, ook zij zouden de regiefunctie kunnen vervullen met de mogelijkheid maatwerk te leveren binnen één geïntegreerd, wettelijk traject van schuldhulp en schuldsanering. Direct beginnend met een wettelijk moratorium en standaard inkomens- en budgetbeheer (zachte heelmeesters maken stinkende wonden...) beziet de regisseur-bewindvoerder in een inventarisatiefase wat nodig is. Na deze inventarisatie eerst nog een jaar stabiliseren met maatschappelijke of medische zorg, of direct sparen c.q. saneren en liefst zo snel mogelijk weer zonder kostbaar inkomens- en budgetbeheer (teugels laten vieren waar mogelijk)? De regisseur kan de hulp inroepen van een maatschappelijk werker, een psychiater, een hypotheekadviseur, een arbeidsdeskundige en/of direct als een (Wsnp-achtige) bewindvoerder aan het werk gaan; de ervaren en goed opgeleide Wsnp-bewindvoerders kunnen gemeentelijk emplooi krijgen of wellicht als zelfstandigen door de gemeente in de saneringsfase ingeschakeld worden. Bij de schuldsanering verdient verstrekking van een gemeentelijk krediet de voorkeur: je rekent meteen af met crediteuren. Na drie jaar sparen krijgt de schuldenaar een schone lei – het traject kan langer duren als er bijvoorbeeld eerst gestabiliseerd moet worden of later een verlenging nodig is. Het minnelijke traject kan afgeschaft en de taak van de rechter beperkt worden tot administratief beroep. Ik zal in deze Opinie-rubriek mijn voorstel niet in detail uitwerken maar een geïntegreerd wettelijk traject biedt m.i. perspectieven voor bredere en vlottere toegankelijkheid tot en grotere effectiviteit en efficiëntie van het schuldsaneringstraject.¹¹

Voetnoten

1. Overkoepelende blik op de omvang en preventie van schulden in Nederland, Nibud (Tamara Madern), oktober 2014, p. 15. Gezien het gemiddelde van net iets meer dan twee personen per huishouden komt dat neer op meer dan één miljoen Nederlanders, zo rekent het Nibud uit.
2. Von den Hoff geeft zijn artikel ‘Toegang Wsnp onder druk’ in het Tijdschrift voor schuldsanering, december 2014, de volgende ondertitel mee: ‘De schuldenaar verdwaalt’.
3. Zie haar kamerbrief d.d. 12 december 2014 ‘Agenda voortgang maatregelen schuldenbeleid’. Zie ook de bijdrage van Jacques van Rossen en Erica Schruer elders in dit nummer: zij schrijven met meer begrip voor het overheidsbeleid over het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel waar het gaat om de verschillende wettelijke instrumenten voor schuldhulp en schuldsanering.
4. Onoplosbare schuldsituaties. Hogeschool Utrecht (Nadia Jungmann e.a.)/NVVK, november 2014, p. 13.
5. Idem, p. 27 t/m 31.
6. Ook weer als gevolg van de gemeentelijke bezuinigingen. Zie Het verhaal achter de cijfers. De doorstroming van de minnelijke schuldhulpverlening naar de wettelijke schuldsanering. Hogeschool Utrecht ( Jungmann c.s.)/NVVK, december 2014, p. 61.
7. Kwantitatief onderzoek naar ontwikkelingen en kosten voor gemeenten. Stimulansz (Vivian den Hartogh en Annejet Kerckhaert), mei 2014, p. 29.
8. Aanhangsel van de Handelingen 20142015-413, p. 3.
9. Evaluatiebrief Wsnp d.d. 24 april 2014, p. 8. Overigens verwijst de staatssecretaris abusievelijk naar art. 8 Wgs waar hij doelt op art. 5 Moratorium.
10. Zie het rapport van Jungmann c.s. genoemd in noot 6.
11. Ik heb al eens eerder een voorstel in deze richting gedaan, zie Wsnp en goede trouw, Kluwer 2008, p. 359-367.