Ten onrechte genoten uitkeringen en de schone lei

Wsnp Periodiek november 2016, nummer 26

Theo Pouw

1. Inleiding

Om verschillende redenen kunnen uitkeringen door gemeenten (algemene en bijzondere bijstand) of het UWV (WW, ZW, WIA, Wajong, enz.) ten onrechte worden betaald. Terugvordering ligt dan in de rede en omdat dit soort vorderingen niet wezenlijk van elkaar verschilt, lijkt gelijke behandeling ervan in het kader van de schuldsaneringsregeling voor de hand te liggen. In het hiernavolgende zal worden nagegaan of dat inderdaad het geval is en in hoeverre deze vorderingen onder de werking van de schuldsaneringsregeling en daarmee onder de schone lei vallen.

Allereerst wordt nagegaan hoe de Hoge Raad oordeelt over het ontstaan van terugbetalings-vorderingen (2.). Vervolgens wordt besproken welke rol het begrip onverschuldigde betaling in dit verband speelt en hoe de Hoge Raad denkt over onverschuldigde betaling van uitkeringen (3. en 4.). Dan wordt bezien of terugbetalingsvorderingen onder de werking van de schuldsaneringsregeling vallen (5.) en hoe de Hoge Raad die vraag voor wat bijstandsuitkeringen betreft langs een omweg heeft beantwoord (6.).

2. De Hoge Raad en het ontstaan van de vordering tot terugbetaling

In een arrest van 17 juni 2011¹ over een WW-uitkering (verder WW-arrest) overweegt de Hoge Raad dat het recht op een dergelijke uitkering van rechtswege ontstaat of verloren gaat, op het moment dat voldaan is aan de wettelijke voorwaarden daarvoor. Het UWV verkrijgt dus ook van rechtswege een terugvorderingsrecht zodra blijkt dat een uitkering is verstrekt terwijl niet aan de daarvoor geldende voorwaarden was voldaan. Het UWV is verplicht over te gaan tot daadwerkelijke terugvordering en om die verplichting te kunnen effectueren, hoeft alleen nog een terugvorderingsbesluit te worden genomen. Het reeds bestaande materiële recht van het UWV om de ten onrechte uitgekeerde bedragen terug te vorderen, wordt daarmee slechts geformaliseerd.

In het geval van een ten onrechte verstrekte bijstandsuitkering gebeurt er niets van rechtswege, zoals blijkt uit het arrest van 15 juni 2015² (verder WWB-arrest). Wanneer niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een dergelijke uitkering, moet om te beginnen het toekenningsbesluit ‘ongedaan’ gemaakt worden met een intrekkingsbesluit (art. 54 lid 3 Participatiewet). Omdat het bij de gemeente om een terugvorderingsbevoegdheid gaat (kan terugvorderen) en niet zoals bij het UWV om een verplichting, moet de gemeente telkens de betrokken belangen afwegen, voordat tot intrekking en terugvordering van ten onrechte verstrekte uitkeringen kan worden overgegaan. Pas met het intrekkingsbesluit ontstaat het vorderingsrecht van de gemeente, waarna nog besloten moet worden of daadwerkelijk teruggevorderd gaat worden en, zo ja, hoeveel en onder welke voorwaarden. Het gaat immers om een bevoegdheid.

3. Onverschuldigde betaling als gemeenschappelijke noemer

De Werkloosheidswet en de Participatiewet hebben gemeen dat wordt aangesloten bij de regels van de onverschuldigde betaling van art. 6:203 BW³:

Degene die een ander zonder rechtsgrond een goed heeft gegeven, is gerechtigd dit van de ontvanger als onverschuldigd betaald terug te vorderen.

Voor de WW blijkt dat met name uit art. 36 lid 1 Werkloosheidswet:

De uitkering die […] onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door het UWV teruggevorderd.

Voor de bijstandsuitkering is art. 58 lid 2 aanhef en sub a, e en f Participatiewet op dit punt leidend:

Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voor zover de bijstand: a. [...] ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend; e. anderszins onverschuldigd is betaald voor zover de belanghebbende dit redelijkerwijs had kunnen begrijpen; f. anderszins onverschuldigd is betaald [...].

4. De Hoge Raad en onverschuldigde betaling van uitkeringen

In het WW-arrest van 2011 onderschrijft de Hoge Raad het voorgaande, zoals blijkt uit rechtsoverweging 3.4.2:

De vordering van het UWV tot terugbetaling van ten onrechte verleende uitkering is blijkens art. 36 Werkloosheidswet een vordering uit hoofde van onverschuldigde betaling. […] Door een besluit van het uitvoeringsorgaan tot vaststelling van de uitkering, respectievelijk tot terugvordering daarvan, wordt het ‘materiële’ recht op een uitkering, respectievelijk het ‘materiële’ recht op terugbetaling, formeel vastgesteld. Aan een dergelijk besluit komt slechts de betekenis toe dat de inhoud van een reeds bestaand recht op uitkering, respectievelijk op terugbetaling, behoudens bezwaar en beroep bindend wordt vastgesteld.

In het WWB-arrest doet de Hoge Raad in rechtsoverweging 3.4.1 hetzelfde ten aanzien van ten onrechte betaalde bijstandsuitkeringen:

Art. 58 Wwb [thans Participatiewet, t.p.], dat de terugvordering door de Gemeente van ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen bijstand regelt, sluit blijkens zijn redactie aan bij de regels van de onverschuldigde betaling. […] Voor zover het intrekkingsbesluit meebrengt dat aan het besluit tot toekenning werking wordt ontnomen met ingang van een tijdstip in het verleden, moet de vanaf dat tijdstip ten onrechte genoten bijstand worden aangemerkt als onverschuldigd betaald.

5. Vordering tot terugbetaling onder de werking van de schuldsaneringsregeling?

Vervolgens rijst de vraag of de vordering tot terugbetaling van een uitkering die in de periode voorafgaand aan de toelating van de (voormalige) uitkeringsgerechtigde tot de schuldsaneringsregeling ten onrechte is genoten, valt onder de werking van die regeling, wanneer de daarvoor benodigde besluiten pas worden genomen na het van toepassing worden van de schuldsaneringsregeling. Daarvoor is het noodzakelijk dat de terugbetalingsvordering bestond op het moment van toelating van de schuldenaar tot de regeling. Dan immers valt de vordering onder art. 299 lid 1 aanhef en sub a Fw en na succesvolle voltooiing van het traject ook onder de schone lei (art. 358 Fw).

In het WW-arrest van 2011 ging het om een op 6 april 2009 ingediend toelatingsverzoek ex art. 284 Fw. Dit verzoek is pas in appel op 12 november 2009 alsnog toegewezen. Tussen die twee data heeft verzoekster ten onrechte een werkloosheidsuitkering ontvangen door het UWV niet in kennis te stellen van arbeidsinkomsten die zij in die periode verwierf. Met een besluit van 22 december 2009 heeft het UWV deze uitkering teruggevorderd wegens schending van de mededelingsplicht. Vóór toelating van verzoekster tot de schuldsaneringsregeling was er dus al sprake van onverschuldigde betaling door het UWV, ook al dateert het terugvorderingsbesluit van na de toelating. In de ogen van de Hoge Raad viel de betreffende vordering dus onder de werking van art. 299 lid 1 sub a Fw en daarmee ook onder de schone lei.

In het WWB-arrest ging het om iemand die in mei 2006 werd toegelaten tot de schuldsaneringsregeling. Op dat moment ontving hij een WWB-uitkering, die echter gedurende de looptijd van de regeling werd ingetrokken, omdat in de periode 2005-2007 verrichte werkzaamheden niet waren gemeld bij de gemeente. Omdat de gemeente niet verplicht, maar bevoegd is tot terugvordering, was er op het moment van de toelating nog geen sprake van onverschuldigde betaling. Die toestand werd pas in het leven geroepen door het intrekkingsbesluit, dat genomen werd gedurende de looptijd van de regeling. Geheel in lijn met eerdere jurisprudentie⁴ besliste het hof in deze kwestie dat de vordering van de gemeente pas ontstond op het moment dat het terugvorderingsbesluit werd genomen. Omdat dat gebeurde na toelating van de schuldenaar tot de schuldsaneringsregeling viel die vordering volgens het hof niet onder de werking ervan. Vanwege de terugwerkende kracht van het intrekkingsbesluit echter was er naar het oordeel van de Hoge Raad achteraf gezien op het moment van toelating toch al sprake van een vordering uit onverschuldigde betaling, die eveneens onder art. 299 lid 1 sub a Fw valt en dus tevens onder de schone lei.

In beide gevallen is er derhalve sprake van een vordering wegens onverschuldigde betaling die bestond vóór toelating van de (voormalig) uitkeringsgerechtigde tot de schuldsaneringsregeling. Wanneer een dergelijke vordering bestaat op het moment van toelating tot de schuldsaneringsregeling, valt die onder de hoofdregel van art. 299 lid 1 sub a Fw en daarmee ook onder de schone lei (art. 358 Fw). Einde oefening zou men denken.

6. De Hoge Raad slaat een zijweg in

Niet echter in het WWB-arrest. In plaats van zijn beslissing te baseren op de vaststelling dat de terugvordering van de gemeente, zij het pas achteraf bezien, valt onder art. 299 lid 1 sub a, en dus ook onder de schone lei, komt de Hoge Raad weliswaar tot dezelfde conclusie, maar langs een heel andere weg. Op aangeven van A-G Wuisman, die in het WW-arrest al op deze visie preludeerde⁵, oordeelt de Hoge Raad dat een situatie als in de WWB-kwestie aan de orde, beoordeeld moet worden aan de hand van art. 299 lid 1 sub b Fw. Daarin is bepaald dat de schuldsaneringsregeling werkt ten aanzien van vorderingen op de schuldenaar die na de uitspraak tot toepassing van de schuldsaneringsregeling ontstaan uit hoofde van – onder meer – vernietiging van een vóór die uitspraak met de schuldenaar gesloten overeenkomst. Vervolgens analogisch redenerend:

Een besluit tot intrekking van ten onrechte genoten bijstand met ingang van een in het verleden gelegen tijdstip dient, wat betreft de daaruit voortvloeiende verplichting tot terugbetaling, op één lijn te worden gesteld met de vernietiging van een overeenkomst met terugwerkende kracht. Daarom dient daarop de bepaling van art. 299 lid 1, aanhef en onder b, Fw overeenkomstig te worden toegepast.

Ook dan valt de vordering tot terugbetaling van ten onrechte genoten uitkering onder de werking van de schuldsaneringsregeling en dus ook onder de schone lei.

7. Conclusie

Theoretisch is deze andere onderbouwing door de Hoge Raad leuk en aardig, maar voor de praktijk maakt het allemaal weinig uit. Hoe het ook beredeneerd en vastgesteld wordt, alleen onverschuldigd betaalde bedragen kunnen worden teruggevorderd en op dat punt heeft de Hoge Raad niet lang geleden nog beslist dat in geval van onverschuldigde betaling:

‘de vordering strekkende tot ongedaanmaking van de verrichte prestatie op de voet van art. 6:203 BW ontstaat op het moment waarop […] is gepresteerd’⁶.

Uit de Parlementaire geschiedenis blijkt dat van het zonder rechtsgrond presteren in de zin van art. 6:203 BW sprake is, indien die rechtsgrond van de aanvang af ontbreekt (zoals bij ten onrechte betaalde WW) of indien die rechtsgrond met terugwerkende kracht aan de verrichte prestatie komt te ontvallen (zoals bij ten onrechte betaalde bijstand)⁷.

Valt het ontstaansmoment van de vordering tot terugbetaling van ten onrechte betaalde uitkering vóór toelating van de schuldenaar tot de schuldsaneringsregeling, dan is gewoon de hoofdregel van art. 299 lid 1, aanhef en sub a Fw van toepassing. Het WWB-arrest verandert daar niets aan en voegt ook niets wezenlijks toe. Zonder de vergezochte en onnodige redenering van het WWB-arrest worden alle ten onrechte betaalde uitkeringen in het kader van de schuldsaneringsregeling op dezelfde wijze behandeld en het zou annotator F.M.J. Verstijlen de verzuchting in zijn noot onder het WWB-arrest⁸: ‘Hoe gaan wij dit aan onze burgers, ambtenaren, advocaten en rechters uitleggen’, hebben bespaard.

Voetnoten

1. HR 17 juni 2011, LJN BQ0709. Dit arrest is in WP 2012/1 uitgebreid besproken door B. Engberts.
2. HR 9 juni 2015. ECLI:NL:HR:2015:1693.
3. Hetzelfde geldt voor andere uitkeringen, welke door het UWV worden verstrekt; zie bijv. art. 33 ZW, art. 77 WIA en art. 3:56 Wajong. Ook door de Sociale Verzekeringsbank ten onrechte gedane pensioenuitkeringen worden in beginsel als onverschuldigd betaald teruggevorderd (art. 24 AOW).
4. Rb Arnhem 31 maart 2005, LJN AU2489, Rb Assen 24 september 2008, LJNBF3947, Hof Amsterdam 16 juni 2009, LJN BJ2304.
5. ECLI:NL:PHR:2011:BQ0709 sub 2.9.2.
6. HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3678, r.o. 3.4.3.
7. Toelichting Meijers, Parl. Gesch. Boek 6, p. 805.
8. NJ 2015/413.