Hoe keren we de sluipende marginalisering van de WSNP?

WSNP Periodiek februari 2017, nr. 1

Nick Huls¹

De WSNP was in 1998 een antwoord op ‘het faillissement van het faillissement’: de Faillissementswet had toen geen enkele betekenis voor de burgers. Voorkomen moet worden dat we binnen enkele jaren zullen zien dat de schuldsaneringswet is weggesaneerd.

1. De neergang van de schone lei 1.0

Het wettelijk traject, waarvoor Justitie op landelijk niveau verantwoordelijkheid draagt, is sinds 2008 verzwakt. Vanaf dat moment is het decentrale minnelijk traject van de gemeente, waarvoor SZW politiek aanspreekbaar is, voortdurend gestimuleerd. Justitie werkt centraal, en SZW decentraal. Door deze verschuiving van de beleidsfocus staat niet langer de bescherming van de schuldenaar centraal, maar de capaciteit en de reikwijdte van de gemeentelijke dienstverlening.

Deze tendens wordt duidelijk gedemonstreerd in de toelichting bij het Besluit breed moratorium dat op 24 mei 2016 in internetconsultatie is gegeven.² In een rapport van 2010 werd nog geconcludeerd dat een breed moratorium niet wenselijk was.³

Divosa en de VNG lobbyen al geruime tijd voor dit extra middel, naast het ‘smalle moratorium’ van artikel 287b Fw. Staatssecretaris Klijnsma van SZW en Minister van Justitie Van der Steur schrijven op p. 7 van de toelichting:

‘Binnen de huidige schuldhulpverlening vormt het schuldregelen slechts een van de instrumenten om personen met schulden te ondersteunen. Sinds onderzoek uit 20084, toen schuldregelen nog de dominante vorm van dienstverlening was, is het instrumentarium van de schuldhulpverlener beduidend verbreed. Deze verbreding hangt samen met de sinds 2008 ingezette focusverschuiving van schuldenvrij naar hanteerbare schulden. Niet het schuldenvrij maken van de schuldenaar via veelal een schuldregeling, maar het creëren van een financieel stabiele situatie vormt steeds meer het hoofddoel van de schuldhulpverlening. Dit kan betekenen dat alsnog een traject naar een schuldregeling moet worden ingezet, omdat anders geen financieel stabiele situatie kan worden verkregen, maar dat hoeft niet. Afhankelijk van de (binnen het traject gerealiseerde) financiële zelfredzaamheid van de schuldenaar kan in sommige gevallen worden volstaan met enkele betalingsregelingen en is in andere gevallen juist een onderbewindstelling het meest passende middel om de duurzaamheid van de financiële stabiliteit te borgen.

Deze focusverschuiving is mede ingezet vanuit het besef dat, wil een schuldregeling kunnen slagen, aan een groot aantal randvoorwaarden moet zijn voldaan. Die kunnen niet alleen het schuldenpakket betreffen (bijvoorbeeld geen strafrechtelijke vorderingen), maar ook de schuldenaar zelf. Zo dient hij onder meer te beschikken over een stabiele woon- en leefsituatie evenals over een stabiel inkomen. Vanwege deze randvoorwaarden is een schuldregeling voor een grote groep personen die kampen met problematische schulden een brug te ver. Het creëren van een financieel stabiele situatie is dan het hoogst haalbare, en voor betrokkene uiteraard buitengewoon belangrijk.

Het kabinet is dus van mening dat, als een minnelijke regeling niet mogelijk is, de burger niet moet worden doorverwezen naar de Wsnp, maar moet terugschakelen naar een stabilisatietraject. Het zou gaan om 40 procent van de mensen die zich aanmelden bij de schuldhulpverlening (p. 11).

De schone lei en eindigheid van schulden ondervinden kennelijk weinig weerklank in de gemeentelijke praktijk. Het komt de gemeenten beter uit om te mikken op hanteerbare schulden. Het wettelijk instrumentarium van de Wsnp, bescherming tegen het collectief van crediteuren en uitzicht op een schone lei, is onbereikbaar geworden voor vele burgers die met problematische schulden kampen.

Uit de wetsevaluatie van Berenschot⁵ blijkt dat er tal van onvolkomenheden zijn in de manier waarop de gemeenten deze taak behartigen en het kabinet kondigt in reactie daarop een aantal nieuwe beleidsmaatregelen aan.

Transitie sociaal domein

Sinds begin 2015 is de verantwoordelijkheid voor een aantal sociale taken overgedragen van het Rijk naar gemeenten door middel van de decentralisatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet. Sindsdien vindt een integrale benadering plaats binnen het sociale domein. Door middel van wijkteams die keukentafelgesprekken voeren met burgers worden de problemen breed en direct benaderd. In tachtig procent van de gevallen blijken schulden deel uit te maken van de problemen waar burgers mee kampen.

De Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD)⁶ constateert in haar vierde rapportage van 25 februari 2016 dat de eerstelijns wijkteams veelal de deskundigheid missen om professionele oplossingen voor financiële problemen te bewerkstelligen.

De wijkteams bestaan voornamelijk uit maatschappelijk werkers en sociaal georiënteerde hulpverleners. Zij zijn niet primair geïnteresseerd in de administratieve kant van schuldhulpverlening en missen de daarvoor benodigde deskundigheid. De TSD pleit daarom voor training van deze eerstelijns hulpverleners. Als de schulden niet meteen worden aangepakt, verergeren de problemen snel, bijvoorbeeld door oplopende boetes.

Door de wijkteams is er in de gemeentelijke praktijk een extra traject ontstaan dat veel mensen met schulden doorlopen, maar waar ze niet professioneel geholpen kunnen worden. De weg naar de schone lei heeft er op deze manier een extra horde bij gekregen.

Beschermingsbewind

Sinds 1 januari 2014 is het beschermingsbewind uit Boek 1 BW ook expliciet mogelijk gemaakt voor meerderjarigen met problematische schulden. Het beschermingsbewind is in korte termijn erg populair geworden. Momenteel zijn er circa 230.000 lopende bewind-dossiers, waarvan 70.000 dossiers van 1.600 professionele bewindvoerders en 160.000 dossiers van niet-professionele burgerbewindvoerders (minder dan drie zaken). Jaarlijks komen er 25.000 bij, de Wsnp kent een jaarlijkse instroom van 12.000.

Uit het rapport van het Bureau Bartels⁷ blijkt dat slechts een beperkte groep (tussen de 7 en 14 procent) het beschermingsbewind zal verlaten, omdat ze zichzelf kunnen redden. Verreweg de meeste burgers zitten in dit beschermingsregime vanwege bijzondere kenmerken, zoals (kleine) psychische problemen. Er is vaak sprake van multiproblematiek. Tien procent van de burgers heeft uitsluitend problematische schulden. Er is weinig contact tussen de beschermingsbewindvoerders en de gemeentelijke instellingen.

De bevoegdheden van de schuldenbewindvoerder zijn beperkter dan die van de Wsnp-bewindvoerder.⁸ Het beschermingsbewind biedt geen schone lei, maar slechts een niet in de tijd beperkte stabilisatie en een zekere bescherming tegen schuldeisers.⁹

Kosten

Het beschermingsbewind strekt zich uit over het vermogen, maar veel mensen die in dit regime terechtkomen, hebben helemaal geen vermogen, en vaak ook niet veel inkomsten. Dat blijkt ook wel uit de uitgaven die ten laste komen van de bijzondere bijstand. Naar schatting 60 procent van de mensen kan de bewindvoerder niet betalen en dat betekent dat ongeveer € 400 miljoen jaarlijks wordt gedeclareerd bij SZW. Hierdoor komen andere noodzakelijke uitgaven in het gedrang volgens VNG en Divosa.¹⁰

Dit gebrek aan gecoördineerd beleid kan niet worden toegeschreven aan het ontbreken van afstemming tussen Justitie en SZW. Het beschermingsbewind is geregeld in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en is dus een justitieproject. Des te opmerkelijker dat dit departement twee parallelle trajecten heeft ontworpen zonder een duidelijke visie op hun onderlinge verhouding. Ook is moeilijk te begrijpen waarom de gang naar de Wsnp-rechter zo moeilijk gemaakt wordt en die naar de kantonrechter voor het beschermingsbewind zo gemakkelijk.

Aan- en voordringende overheidscrediteuren

Bij een problematische schuldsituatie moeten de schaarse activa gemiddeld door veertien crediteuren worden gedeeld en dat betekent dat de percentages die kunnen worden aangeboden in een collectieve regeling niet hoog zijn. Hierdoor hebben alle crediteuren een sterke prikkel om voor te dringen, snel en assertief op te treden om als eerste voldaan te worden.

Deze race naar voren is versterkt doordat aan enige aan de overheid gelieerde crediteuren nieuwe feitelijke en juridische preferenties zijn toegekend, zie het in opdracht van de KBvG geschreven rapport Paritas Passé¹¹ .Voor de concurrente crediteuren blijft er nog minder over.

Door de toegenomen druk aan de incassozijde kwam de beslagvrije voet onder druk te staan, vooral doordat de overheidscrediteuren vaak niet op de hoogte waren van elkaars activiteiten. Als de debiteur door de cumulatie van de invorderingsactiviteiten onder het bestaansminimum raakt, doordat de beslagvrije voet niet wordt gerespecteerd, is hij vaak gedwongen om nieuwe schulden aan te gaan (de zogenoemde overlevingsschulden).

Op 4 april 2016 publiceerde staatssecretaris Klijnsma van SZW een rijksbrede incassovisie¹² waarin zij aankondigt dat de overheid in de toekomst de beslagvrije voet beter zal respecteren. Kennelijk was het nodig de verschillende verzelfstandigde overheidsorganen er op te wijzen dat ze zich aan de wet moeten houden! De rijksbrede incassovisie heeft het karakter van een openbare schuldbekentenis dat de overheid de wet overtreedt.

2. Naar een schone lei 2.0

De eindigheid van schulden, die in het Nederlandse beleid naar de marge is verdwenen, moet een prominentere positie krijgen. Ik pleit voor een fundamentele koerswijziging in het beleid: terugdringen van de rechterlijke betrokkenheid, samenvoeging van hulpverlening en incasso in een door geavanceerd ICT systeem ondersteund publiek Bureau Schulddienstverlening (BSD).

Integratie van het wettelijke en het minnelijke traject

Verschillende landen hebben de stap gezet naar een systeem waarin de rechter een minder centrale plaats inneemt. De beslissing over de toelating tot de procedure, het beoordelen van de goede trouw van de aanvrager, de controle op de verslaglegging van de bewindvoerder en de vele andere administratieve Wsnp-taken moeten ook in Nederland worden overgedragen aan een administratief orgaan (het BSD).

De taak van de rechter kan worden beperkt tot het beslissen van de geschillen tussen de debiteur en de bewindvoerder en die tussen de crediteuren en de bewindvoerder, en wel zodanig dat de procedures voldoen aan het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Deze terugtred van de rechter sluit aan bij het KEI-project van de Raad voor de Rechtspraak,¹³ waarbij het papierwerk bij de rechtbanken meer en meer vervangen wordt door digitale communicatie. In het kader van een pilot wordt toegewerkt naar een schuldenrechter, bij wie al die procedures samenkomen. De kerntaak van de rechter is in de nieuwe benadering het houden van online toezicht op uitvoerders en het beslechten van geschillen. ICT moet deze innovatie binnen het rechterlijk domein mogelijk maken.

Fusie van de hulpverlening en incasso

Thans zijn de vele hulpverleners en incasseerders verwikkeld in een kostbare en improductieve negative sum game. Marc Räkers spreekt van een schuldhulpindustrie van enorme omvang.¹⁴ Ik houd het voor noodzakelijk om beide activiteiten onder te brengen binnen één organisatie.

De deurwaarder stond vroeger tussen de debiteur en de crediteur in, hij had tot op zekere hoogte een bemiddelende functie. Deze softe en neutrale kant (betalingsregelingen, evenwichtige benadering) en het publieke karakter van het incassowerk komen tegenwoordig onvoldoende uit de verf als gevolg van de marktwerking in de sector en het voordringen van overheidscrediteuren. De gelijke behandeling van crediteuren moet weer voorop komen te staan alsmede het principe van het eerlijk delen in de (bescheiden) opbrengsten, dan wel van het verlies.

Ook aan de schuldhulpzijde bestaat behoefte aan coördinatie. Er is een groot verschil tussen de aanpak van maatschappelijk werkers, sociaal raadslieden, advocaten, beschermingsbewindvoerders, GSD-medewerkers, budgetadviseurs, commerciële bureaus en vrijwilligersorganisaties. Voor burgers is niet altijd duidelijk welke diensten zij van de verschillende aanbieders kunnen verwachten.

De ideologische tegenstellingen zijn groot: deurwaarders hekelen de tanende betalingsmoraal van de consument. Zij staan tegenover de hulpverleners die pal achter de debiteuren staan, die zij beschouwen als slachtoffers. In werkelijkheid duwen en trekken beide groepen aan verschillende kanten van hetzelfde probleem.

Er is sprake van een dubbele eenzijdigheid. Men staat tegenover elkaar en er is weinig dynamiek in de onderlinge verhoudingen. Beide kanten willen meer bevoegdheden voor zichzelf, maar het zicht op gemeenschappelijke oplossingen voor de debiteur en de maatschappelijke gevolgen ontbreekt.

Een collectieve aanpak gaat sneller, is goedkoper en levert meer op voor de maatschappij. Deze coördinatie aan beide kanten kan het best plaatsvinden binnen het BSD dat zowel voor de harde als de zachte kant van het incassoproces verantwoordelijk is. De bewindvoerder Wsnp is een rolmodel, waaruit blijkt dat beide taken goed verenigbaar zijn. In Zweden en Finland is de executie van vorderingen weggehaald bij deurwaarders en ondergebracht bij een professionele overheidsinstantie die ook een hulpverleningsafdeling kent.

ICT

De mogelijkheden van ICT worden nog lang niet ten volle benut in de wereld van de schuldhulpverlening. Het standaardmodel is nog steeds een mondelinge intake met de cliënt, het vervolgens verzamelen van informatie bij de verschillende individuele crediteuren en daarna het opstellen van een plan, waarna onderhandelingen volgen met alle crediteuren, waarbij een enkele dwarsligger het hele proces kan ophouden.

Geen wonder dat de wachttijden lang zijn, zonder de zekerheid dat er aan het eind wel een totaaloplossing komt. Het kan allemaal veel efficiënter en sneller als er volgens zakelijke principes wordt gewerkt.

Als gewerkt wordt met een elektronisch schuldendossier, als koppeling van gegevens vaker wordt toegepast, als afspraken ook telefonisch en online kunnen worden gemaakt, dan is er veel efficiëntiewinst te behalen.

Deurwaarders hebben hun administratie over het algemeen goed geautomatiseerd. Snelle en correcte informatieverwerking is in de concurrentiestrijd een eerste overlevingsvoorwaarde. Hier kan de zachte sector dus veel leren van haar harde tegenstrevers.

De overheid kan hier een cruciale verbindingsrol spelen door een centraal schuldenregister van een wettelijke basis te voorzien. Een register waarin alle schulden staan geregistreerd, dat beheerd wordt door een publiek orgaan en dienstbaar is aan een effectievere incasso en een betere hulpverlening.

3. Conclusie

Terwijl de schuldenproblematiek toeneemt, boet het bereik van de wettelijk genormeerde schone lei sterk aan betekenis in. De talrijke beleidsinterventies volgen elkaar snel op maar zijn niet goed op elkaar afgestemd. De overheid dringt voor waardoor burgers in financiële moeilijkheden een onvoldoende perspectief op schuldverlichting hebben.

In mijn afscheidsrede heb ik een integrale oplossing geschetst om deze ontwikkeling om te buigen in een richting waarin de schone lei weer centraal komt te staan.

Voetnoten

1. Deze opinie is gebaseerd op een onderdeel van de afscheidsrede van Nick Huls als hoogleraar rechtssociologie in Leiden, zie ‘Vergeef ons vaker onze schulden. Naar een schone lei 2.0’, Boom juridische uitgevers 2016.
2. AMvB (…) tot invoering van een afkoelingsperiode voor natuurlijke personen ter stabilisering van hun financiële situatie (Besluit breed moratorium), zie www.internetconsultatie.nl.
3. Annejet Kerckhaert en Lennart de Ruig m.m.v. Frits Salomons, Breed wettelijk moratorium minnelijke schuldhulpverlening. Een onderzoek naar de wenselijkheid. Tussenrapport, Zoetermeer: Panteia, 16 augustus 2010.
4. Verwezen wordt naar Hiemstra en De Vries, Schulden? De gemeente helpt! Naar effectieve gemeentelijke schuldhulpverlening, juli 2008.
5. Ad Baan, Korrie Louwes en Adriaan Oostveen, Evaluatierapport Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Utrecht: Berenschot en de Kabinetsreactie van 27 juni 2016, referentie 2106149571.
6. Transitiecommissie Sociaal Domein, Eén sociaal domein, vierde rapportage, p. 7-9.
7. Bureau Bartels, Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden, Eindrapport, Amersfoort, 31 augustus 2015.
8. Taco Schaafsma, ‘Schuldbemiddeling door beschermingsbewindvoerders. 2 jaar duidelijkheid of verwarring?’, Tijdschrift voor schuldsanering 2015, nr. 3, p. 7-10.
9. Catelijne Akkermans, Beschermingsbewind maakt van schuldenaren kasplantjes – dat kan beter, op www. socialevraagstukken.nl, 5 april 2016.
10. Divosa-monitor factsheet: Financiën bijzondere bijstand, Utrecht 1 maart 2016, en ook Yvonne Jansen, ‘Kosten schuldhulp rijzen de pan uit’, Binnenlands Bestuur 12 februari 2016.
11. Jungmann, A. Moerman, E. Schruer en I. van den Berg, Paritas Passé. Debiteuren en crediteuren in de knel door ongelijke incassobevoegdheden, Hogeschool Utrecht 2012.
12. Rijksbrede incassovisie, bijlage bij de brief van de staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer van 4 april 2016, met in de bijlage een overzicht van alle algemene preferente vorderingen.
13. Zie het themanummer van RMThemis over KEI 2016/2, p. 83 e.v., alsmede de website www. rechtspraak.nl onder KEI.
14. Marc Räkers, ‘De markt van armoede en schuld. De broodnodige cultuurverandering van de schuldhulpverlening’, in: Stijn Verhagen, Lilian Linders en Marcel Ham (red.), Verlossing van schuld en boete. Onorthodoxe oplossingen voor onbetaalde rekeningen, Amsterdam: Van Gennep 2014, p. 63-79, op p. 65.