Visiedocument Schuldenrechter

WSNP Periodiek mei 2019, nr. 2

Erik Boerma*

1. Inleiding

Dit voorjaar publiceerde de Rechtspraak het visiedocument “schuldenproblematiek en rechtspraak”¹. Aanleiding waren de zorgen die de Rechtspraak zich maakt over de grote groep burgers die zich moeilijk staande kan houden in onze ingewikkelde samenleving, en dan met name in die gevallen waarin schulden deel van de hoofdproblemen zijn. Een aantal rechters heeft daarom voorstellen gedaan welke stappen de Rechtspraak en andere instanties zouden kunnen zetten. Hoofddoel daarbij is er voor te zorgen dat rechterlijke uitspraken meer bijdragen aan het oplossen van problemen die mensen met schulden ervaren in plaats van die problemen te vergroten. Verder zijn voorstellen gedaan voor een meer gezamenlijke aanpak van rechtspraak en andere instanties in plaats van dat burgers van het kastje naar de muur gaan. Tenslotte is gekeken naar welke wettelijke regels in feite een belemmering zijn voor dienstverlening door de Rechtspraak.

Naar aanleiding van het visiedocument zijn dit voorjaar bij een aantal rechtbanken experimenten opgestart en er lopen momenteel op een aantal plekken nog gesprekken om te komen tot lokale experimenten². In dit artikel zal ik kort beschrijven wat de hoofdlijnen in het visiedocument waren, welke experimenten nu lopen³ en in welke richtingen deze zich bewegen en waar volgens mij nog lacunes zitten. Tenslotte zal ik kort stil staan bij het onderzoek dat onlangs in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is gedaan en waarvan eind april de resultaten zijn gepubliceerd onder de naam “Aansluiting gezocht!”⁴. Om maar met de deur in huis te vallen: dat rapport legt, denk ik, terecht de vinger op de zere plek door o.a. te constateren dat minnelijke en wettelijke schuldsanering nu nog bepaald niet twee handen op één buik zijn.

2. Realiteit

Een andere aanpak, ook door de rechtspraak, is nodig om burgers met schulden beter te ondersteunen. De Rechtspraak heeft lang zijn werk primair ingericht langs de wettelijke/juridische kaders. Een incassozaak bij de kantonrechter, want de bevoegdheid van de kantonrechter; bewind bij de kantonrechter want dat volgt uit de wet; insolventieteams (meestal) apart van de bewindsteams en als een burger geldproblemen heeft kan de strafrechter hem alleen maar aanhoren; verder kan hij daar niks mee. Ook de overgang tussen een minnelijk en wettelijk traject is niet soepel geregeld, vanuit het perspectief van de burger een herhaling van zetten met diverse administratieve hobbels. Kort gezegd: het maatschappelijk probleem van schulden moet zich maar inpassen in de gescheiden werkstromen zoals de wet en/of betrokken organisaties die aanbieden. Hetzelfde geldt op regelniveau: een burger met schulden kan in allerlei wettelijke trajecten terecht komen die op het oog samenhangende doelen hebben stabilisatie, sanering, schuldeisers laten meebeslissen maar niet in samenhang gebracht zijn. Een bewind staat formeel los van een schuldsanering, een faillissementsakkoord voor een burger is haast een dode letter geworden want een burger moet eerst langs de gemeente, en dit alles gevoed door druk van dezelfde wetgever en politiek, dat vooral de lagere, lokale overheid aan zet is om de burger te begeleiden en te helpen. Behalve dat er hierdoor geen samenhang in systematiek is, sterker nog er tegenstrijdigheden zijn, maakt dit dat de burger soms tussen wal en schip van regels en organisaties valt. Zo ook bij de rechter. Snelle, laagdrempelige toegang tot een oplossing is een bureaucratische wirwar geworden aan regels en beleid. Dat een rapport zoals “Aansluiting gezocht!” alleen al meer dan 50 pagina’s telt, zegt al meer dan genoeg, daar waar een soortgelijk rapport niet te schrijven zou zijn als het gaat om schuldhulpverlening voor ondernemingen/ rechtspersonen. In Nederland is het anno 2019 nog steeds makkelijker, en sneller geregeld, om als rechtspersoon opnieuw te beginnen dan als natuurlijke persoon en ik blijf dat gewoon onverkoopbaar vinden.

3. Visiedocument

Het project Schuldenrechter wil, kort gezegd, een stap zetten om in deze wirwar weer eenvoud terug te brengen door te kijken waar de Rechtspraak juridische stromen en procedures bij elkaar kan brengen, hoe de organisatie van de rechtbank kan worden aangepast zodat de burger minder van het kastje naar de muur wordt gestuurd, welke wetgeving eigenlijk samenhang in de weg zit, hoe informatiestromen van bijvoorbeeld rechtspraak en gemeentes bij elkaar gebracht kunnen worden, of er geen schuldenfunctionarissen moeten worden aangesteld die beschikbaar zijn voor alle rechters/procedures zodat de rechter altijd, ongeacht de zaaksoort kan doorverwijzen zoals dit ook jarenlang gedaan is door het inzetten van mediationfunctionarissen om mediation te bevorderen. Kortom: hoe de burger met schulden weer centraal komt te staan en niet de procedure, regel of organisatie.

Behalve dat ik iedereen aanbeveel het visiedocument zelf te lezen, zijn er in hoofdlijnen de volgende hoofdonderwerpen benoemd:

• de incassomachine
• de schuldenrechter.

De incassomachine

Allereerst wordt vastgesteld dat in elk geval de rechtspraak zijn informatie op rechtspraak.nl beter op orde moet brengen. Nu verzandt een burger met geldproblemen in een wirwar van procesreglementen, richtlijnen en formulieren, zonder dat vanuit het probleem (of met de burger samen) is gekeken waar deze eigenlijk naar op zoek is. Ook wordt door de rechtspraak gedaan alsof een burger met problemen vanuit het niets bij de rechtspraak verschijnt. Informatievoorziening is dus niet opgesteld in samenwerking met bijvoorbeeld schuldhulpverlening van gemeenten, juridisch loket of andere partijen die een burger kunnen ondersteunen. Het gebrek aan informatieafstemming geldt trouwens ook omgekeerd. Dit probleem is relatief eenvoudig te tackelen, mits, en dat wordt het hete hangijzer, rechtspraak en schuldhulpverlening eenzelfde gedachte en aanpak voorstaan.

Een tweede aanbeveling is dat elk gerecht een schuldenfunctionaris zou moeten hebben, zodat elke rechter dus ook bij straf, familie, bestuurs- maar zeker bij kanton (incasso) zaken warm kan doorverwijzen naar een schuldenfunctionaris die gelijk een intake kan doen. Niet volstaan dus met een folder maar gelijk aan de slag. Als dit bij het bevorderen van mediation is gelukt dan kan dat ook in samenwerking met schuldhulpverlening. Het voordeel van deze samenwerking is niet alleen dat burgers minder van kastje naar de muur gaan, maar ook dat de rechters bijvoorbeeld in straf- of familiezaken beter in staat zijn om verder te kijken dan hun neus lang is door toe te werken naar andere oplossingen dan sec alleen het vonnis waarom werd gevraagd.

Bij deze aanpak behoort ook dat alle rechters makkelijker inzicht krijgen in welke situatie een burger verkeert: een straf- of kantonrechter onderzoekt nu niet ambtshalve of iemand bijvoorbeeld onder bewind staat of heeft nog geen toegang tot deze informatie. Dat moet veranderen.

Meer specifiek nog voor incassozaken is een aanbeveling - en deze zal mogelijk óf wetswijziging, óf toepassing van de experimenteerwet nodig maken - om het voor een schuldenaar aantrekkelijker te maken om te verschijnen, door het griffierecht te verlagen, de rechter de bevoegdheid te geven om betalingsregelingen op te leggen, meer thematische (bulk) zittingen te houden zodat schuldenaar en schuldeiser zo nodig direct om de tafel kunnen.

Tenslotte is nog een aanbeveling om niet alleen te kijken naar informatie en bevoegdheden van een rechter in en om de procedure zelf maar om structureel, landelijk overleg te organiseren tussen instanties die opkomen voor schuldeisers, schuldeisers zelf, schuldhulpverlening, deurwaarders en rechtspraak zelf. Ik snap eigenlijk niet goed waarom, gelet op de gedeelde belangen die er zijn, het denken in ‘ketens’ vooral op het terrein van het strafrecht en vreemdelingenrecht als normaal wordt beschouwd maar op het vlak van schulden niet. Misschien omdat het onderwerp jarenlang niet de politieke aandacht heeft gekregen die het verdient en de rechtspraak zich denk ik ook teveel afzijdig heeft opgesteld. Ook dit is in elk geval iets wat goed te organiseren is, dus de vraag is op dit moment meer wie de handschoen gaat opnemen.

Schuldenrechter

Hiervoor noemde ik al als één van de problemen die de burger bij de rechter ervaart, dat de burger zelf moet aangeven voor welke procedure hij kiest en zelf zijn weg moet weten te vinden. De rechter zit ook min of meer vast aan waar de burger op voorsorteert. Een schuldenrechter kan mensen met problematische schulden beter helpen wanneer deze gericht is op het vereenvoudigen en versterken van het schuldhulpverleningstraject. Hiervoor moet de rechter meer regie en maatwerk kunnen leveren. Naast de mogelijkheid van het opleggen van betalingsregelingen, moet de rechter ook verplichtingen op kunnen leggen zoals een budgetcoach en budgetbeheer. In het strafrecht is het vrij gewoon dat een rechter een maatregel oplegt, maar bij schuldzaken is dat minder gewoon. Behalve dat een schuldenrechter zou moeten kunnen verwijzen naar een schuldenfunctionaris zou een breed moratorium vaker moeten worden ingezet om van daaruit te kijken wat een goede aanpak zou kunnen zijn, bijvoorbeeld een budgetcoach (en die dan ook meteen aanwijzen) of een schuldenbewindvoerder voor een bepaalde periode. Een verdere aanbeveling is dat bepaalde drempels voor toelating tot de wettelijke schuldsanering worden versoepeld of moeten verdwijnen, zoals verkorting van de goede trouw-termijn van 5 naar 2 jaar, de tienjaars-grond facultatief maken en tenslotte budgetbeheer of schuldenbewind als voorwaarde stellen voor aanvraag van een schuldsanering in plaats van altijd een verplicht minnelijk traject. Daarnaast zou na bijvoorbeeld een schuldsaneringstraject ook nazorg opgelegd moeten kunnen worden, zoals een budgetcoach of beschermingsbewind.

4. Experimenten

Bij verschillende rechtbanken lopen experimenten die bijdragen aan het bij elkaar brengen van de wereld van rechtspraak en schuldhulpverlening. Het is een momentopname want ik weet dat, o.a. in Noord-Nederland, gesprekken gaande zijn over nog meer experimenten. Als ik onderstaand overzicht bekijk, valt mij op dat het nu vooral experimenten zijn waarin schuldhulpverlening een plaats krijgt binnen de rechtbank/zittingszalen in incassotrajecten maar dat er nog weinig experimenten lopen waarbij de rechtspraak/rechter bij de tafel van schuldhulpverlening aanschuift. Maar misschien komt dat nog. Met name in Rotterdam en Den Haag gaan trajecten lopen waarin het concept schuldenrechter verder wordt uitgewerkt. En tenslotte, maar wie de rechtspraak kent zal daar niet verbaasd over zijn: het zijn nu (nog) lokale experimenten en wat mij betreft zijn het stuk voor stuk zaken die, indien positief geëvalueerd, landelijk gebruikt zouden moeten worden.

Rechtbank Amsterdam

Bulkzittingen zorgzaken Achmea

Tweemaal per maand is er een rolzitting met uitsluitend zorgzaken van Achmea. Er zijn vier deurwaarders bij betrokken. Het aantal zaken per rolzitting varieert van 250 tot 300 met uitschieters naar boven. Op de rolzitting zijn schuldhulpverleners aanwezig zodat gedaagden daar desgewenst direct mee in contact kunnen worden gebracht.

Huurzaken

Tweemaal per maand is er een rolzitting met uitsluitend huurzaken. Alle woningbouwverenigingen zijn inmiddels bij de pilot aangesloten. Er zijn zes deurwaarders bij betrokken. Het aantal zaken per rolzitting varieert van 20-30. Op de rolzitting zijn schuldhulpverleners aanwezig zodat gedaagden daar desgewenst direct mee in contact kunnen worden gebracht. Doel van de pilot is het terugdringen van het aantal ontruimingen.

Kantonrolzittingen

Op alle kanton-rolzittingen zijn schuldhulpverleners aanwezig met als doel om gedaagden al dan niet met problematische schulden de mogelijkheid te bieden om direct contact leggen. Het initiatief is door de schuldhulpverlening geëvalueerd en wordt als succesvol ervaren.

Rechtbank Zeeland-West-Brabant

Aanpak schuldenbewind

Voordat de kantonrechter het verzoek tot een schuldenbewind in behandeling neemt, maken de verzoeker/burger-met-schulden en diens (beoogd) bewindvoerder een afspraak met de gemeente Tilburg. De gemeente bekijkt welk hulp-/begeleidingsaanbod mogelijk is en of bewind nodig is. Indien de burger/bewindvoerder en de gemeente concluderen dat met het hulpaanbod van de gemeente kan worden volstaan, wordt geen verzoek tot onderbewindstelling gedaan. Indien één van de partijen (of beiden) wel een verzoek tot onderbewindstelling wil doen, dan maakt de gemeente een advies voor de verzoeker dat deze doorzendt aan de kantonrechter. Meestal volgt hierop een mondelinge behandeling van het verzoek bij de kantonrechter.

Rechtbank Den Haag

Pilot schuldenrechter

Een van de aanbevelingen is het aanstellen van een schuldenrechter. De rol van schuldenrechter is gericht op het vereenvoudigen en versterken van het schuldhulpverleningstraject. Dit experiment is nog in de opstartfase.

Rechtbank Limburg

Schuldenloket

In het kader van vroeg-signalering vanuit de rechtbank doorverwijzen naar schuldhulpverlening en monitoring in aanloop naar bewind/wsnp. Ook dit project is nog in een voorbereidingsfase.

Rechtbank Midden-Nederland

Achmea-zittingen

De gemeente is aanwezig bij een rolzitting. Daar kunnen ze kijken of ze in gesprek kunnen komen met mensen die wel hulp nodig hebben, maar met wie ze nog geen contact hebben. Zo is er nu een aparte zitting voor Achmea-zaken op de eerste woensdag van de maand, met medewerkers van de gemeente in de zaal.

Dwangakkoord

In een pilot met de gemeente Utrecht is afgesproken dat wanneer de gemeente een verzoek voor dwangakkoord doet, deze slechts het kale verzoekschrift opstuurt en geen Wsnp-verzoek. Vervolgens stuurt de rechtbank een brief naar de schuldeisers en plant de zitting over 3 maanden in plaats van over 2 maanden. Vanuit de gemeente (schuldhulpverlening) wordt 1 maand voor de zitting contact opgenomen met de schuldeisers. Vaak is de druk van de geplande zitting voldoende voor een schuldeiser om alsnog een regeling te treffen. Als dat niet gebeurt, heeft de gemeente een maand om het dossier nog compleet te maken. De pilot is afgerond en dit is een vaste werkwijze geworden binnen de rechtbank.

Rechtbank Rotterdam

Pilot schuldenrechter

Pilot in samenwerking met de gemeente Rotterdam. Een van de aanbevelingen is het aanstellen van een schuldenrechter. De rol van schuldenrechter is gericht op het vereenvoudigen en versterken van het schuldhulpverleningstraject.

Kantonrolzittingen

Vanuit de gemeente Rotterdam is er bij de kantonrolzitting een functionaris aanwezig die mensen informeert en doorverwijst naar de schuldhulpverlening.

Bulkzittingen

Bulkzittingen met grote spelers waarbij iemand van de eisende partij op de rolzitting aanwezig is om schikkingen te treffen.

Achmea-zittingen

Rechters kunnen ter zitting zo mogelijk - en mits redelijk - een betalingsregeling treffen conform de voorwaarden als gesteld door Achmea.

Rechtbank Overijssel

Bij de rolzitting in Enschede is, als pilot, de Stadsbank aanwezig voor mensen met problematische schulden.

5. Aansluiting gezocht!

Het rapport (en onderzoek) “Aansluiting gezocht!”, dat in opdracht van het Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid is uitgevoerd en opgesteld, doet een aantal constateringen. Een er van is dat de gemeentelijke schuldhulpverlening een lappendeken is. Er zijn grote kwaliteitsverschillen, verschillen in wat gemeenten ambiëren en investeren en verschillen in uitvoering. Focus ligt op gedragsverandering, niet op een schuldenvrije toekomst. Als ik dat lees, dan lijkt het mij duidelijk dat de opdracht van schuldhulpverlening en rechtspraak is om in elk geval de relatie tussen die twee explicieter te maken, uit te voeren, gezamenlijk op te sturen en voortdurend te verbeteren.

Een tweede constatering in het rapport is dat het ontbreekt aan betrouwbaar cijfermateriaal om de werking van de minnelijke schuldhulpverlening sluitend en compleet in beeld te brengen. Dit ontneemt stakeholders de mogelijkheid om echt te sturen op de effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening. Ook hier zie ik een opgave voor rechtspraak en schuldhulpverlening gezamenlijk, tenminste om het materiaal wat er wel is landelijk en regionaal bij elkaar te brengen. Uit de Monitor-wsnp blijkt al jaar en dag dat er forse lokale verschillen zijn in aantallen en soorten zaken die door of namens de gemeenten bij de rechtbank worden aangebracht en ook dat de manier waarop de rechtbank die afdoet (toelating en afwijzingspercentages bijvoorbeeld) fors verschilt. Maar gezamenlijke reflectie hierop, of een cultuur die is gericht op het verbeteren, ontbreekt. Ik hoop dat een van de experimenten die nog wordt opgezet o.a. op dit vlak stappen zet; hoe zorg je er nou voor dat je als schuldhulpverlening en rechtspraak gezamenlijk kijkt naar hoe je werkt en wat je voor de burgers hebt gedaan.

Een derde constatering die de onderzoekers doen, sluit hierbij aan: het ontbreekt aan een helder kader waar schuldenaren bij gemeenten op mogen rekenen. Het minnelijk traject is onaantrekkelijk en/of ontoegankelijk voor schuldenaren en voorziet niet in een snelle doorstroom naar een minnelijke regeling met kwijtschelding. Een breed moratorium, zoals bedoeld in artikel 5 van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, wordt niet of nauwelijks ingezet. Ook hier: laat in een experiment zien dat er een gezamenlijke aanpak is waarin alle interventies, hulp, en mogelijkheden die het wettelijk kader biedt bij elkaar worden gepakt. Wat zou er op tegen zijn om een case overleg in te voeren bij een gemeente waarbij bijvoorbeeld een schuldenrechter aanschuift. En ik denk dat een breed moratorium inderdaad een kans, en een setting, biedt om gezamenlijk te kijken naar wat de meest effectieve oplossing is. Er zijn meerdere wegen naar Rome en de rechter heeft best een breed palet aan instrumenten tot zijn of haar beschikking om tot oplossingen te komen. Momenteel komen die alleen nog niet voldoende bij elkaar.

6. Conclusies

Met het visiedocument “Schuldenproblematiek en rechtspraak” en het rapport “Aansluiting gezocht!” zijn er naar mijn mening voldoende oplossingen en verbeterpunten aangedragen waar de praktijk mee aan de slag kan. Ik hoop dat rechtbanken, schuldhulpverlening, deurwaarders en grote schuldeisers ook feitelijk de handschoen oppakken en met de voorstellen aan de slag gaan. Als blijkt dat verdere wetgeving nodig is voor versimpeling van het stelsel dan moet dat ook niet achterwege blijven. Uit de hiervoor genoemde experimenten blijkt wel dat ook zonder wetgeving veel verbeteringen te realiseren zijn. De wil om echt samen te werken ten behoeve van burgers met problemen is het enige wat er voor nodig is.

Voetnoten

* Erik Boerma is senior-rechter Rechtbank ’s-Hertogenbosch en Portefeuillehouder Toezicht bij IVO Rechtspraak.

1. Raad voor de Rechtspraak, werkgroep schulden en rechtspraak, ‘Visiedocument schuldenproblematiek en rechtspraak’ februari 2019, te vinden op www.rechtspraak.nl.
2. Experimenten liepen al wat langer, met name die bij de Rechtbanken Middennederland en Zeeland West-Brabant.
3. Met als kanttekening dat een aantal hier beschreven experimenten nog loopt en geëvalueerd moet worden.
4. Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering, 26 april 2019.