Wsnp 15 jaar: gaan we nog ergens naartoe of zijn we er al?

Wsnp Periodiek november 2013, nummer 30

Marten van Vugt*

1. Inleiding

De redactie van WSNP Periodiek gaf in haar voorwoord bij de vorige editie een duidelijke opdracht: de bijdragen aan dit jubileumnummer dienen te zijn gewijd aan een blik achteruit, maar vooral ook vooruit. Wat is de toekomst van de wettelijke schuldsaneringsregeling of hoe zou die toekomst vorm gegeven moeten worden?

Een blik in de toekomst begint doorgaans in het verleden, in dit geval meer in het bijzonder in de jaargangen van het tijdschrift Schuldsanering (vanaf augustus 1999) en van WSNP Periodiek (vanaf mei 2010). En al bladerend werd me duidelijk dat verleden, heden en toekomst van de Wsnp zich lastig laten onderscheiden. Een aantal onderwerpen blijft actueel, zoals de omvang van de instroom van nieuwe zaken en hoe daar mee om te gaan, de behandeling van de eigen woning, of ondernemen in de Wsnp. Ik beperk me tot enige opmerkingen over de toelatingscijfers1 en de reactie van de (rechts)praktijk op die cijfers in de afgelopen jaren. Daarna waag ik me aan een blik in de toekomst.

2. Cijfers: de geschiedenis herhaalt zich?

2.1 Periode 1999-2007

In de eerste vijf jaar van de Wsnp stijgt het aantal toelatingen tot de schuldsanering van 6.351 in 1999 tot 10.597 in 2003.²

In het voorjaar van dat laatste jaar vraagt Recofa, het landelijk overleg van rechters-commissarissen in faillissementen (en schuldsaneringen), aandacht voor het grote beslag dat de uitvoering van de toenmalige Wsnp op de rechtbanken legt. Mede naar aanleiding daarvan brengt een subcommissie van de Commissie Insolventierecht (Commissie Kortmann), de zogenoemde Commissie Schone Lei II, op verzoek van de Minister van Justitie in november 2003 advies uit over 1) de wijze waarop de toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling substantieel beperkt zou kunnen worden en 2) de wijze waarop de regeling vereenvoudigd zou kunnen worden. Het advies omvat ook een concept-wetsvoorstel. De Commissie Insolventierecht brengt in februari 2004 haar definitieve advies uit, waarna een lang wetgevingstraject volgt.^{3, 4}

Intussen stijgt het aantal toelatingen tot 15.138 (2007).⁵

2.2 Periode 2008-2009

Uiteindelijk wordt per 1 januari 2008 de Wsnp grondig herzien. Ter beperking van de instroom en ter bevordering van het minnelijk traject worden de toelatingsvereisten en afwijzingscriteria dwingend voorgeschreven (art. 288)⁶, wordt het dwangakkoord ingevoerd (art. 287a) evenals het moratorium (art. 287b). Voorts wordt de regeling vereenvoudigd door o.a. de afschaffing van het saneringsplan en de voorlopige toelating . In spoedeisende gevallen kan in het vervolg een voorlopige voorziening worden gevraagd (art. 287b).

De effecten van de herziening zijn direct voelbaar.⁷ Het aantal toelatingen daalt vanaf begin 2008 flink tot 9.207 per ultimo 2008. Die trend zet zich met 8.967 toelatingen door in 2009.⁸ So far, so good.

2.3 Periode 2010eerste helft 2013

Het jaar 2010 markeert echter het begin van de derde Wsnp-periode met 11.384 toelatingen. Dat sprake is van een nieuwe periode blijkt uit maar liefst 14.727 toelatingen in 2011 en 13.757 toelatingen in 2012. In de eerste helft van dit jaar telt Bureau Wsnp al 6.298 toelatingen.⁹ Extrapoleren we dat laatste cijfer (en de halfjaarcijfers van de voorgaande jaren lijken die methode te rechtvaardigen) dan komen we uit op 12.596 toelatingen in 2013. Dat zijn er weliswaar minder dan in 2012, maar hoe dan ook roepen de aantallen van de afgelopen 3,5 jaar herinneringen op aan de tijd voor 1 januari 2008.10 Een hausse aan zaken zo lijkt het: de geschiedenis herhaalt zich.

3. Weer veel zaken: dus (weer) een wetswijziging?

Voorjaar 2003 roert Recofa de trom in Den Haag als de grens van 10.000 toelatingen wordt genaderd. Nu, na enkele jaren met een veel hogere instroom, blijft de roep om nadere wetgeving uit. Hoe komt dat?

Misschien is bij de insolventieteams een zekere acceptatie opgetreden van het autonome karakter van de nauwelijks aflatende in- en uitstroom van Wsnp-dossiers en het structureel grote aantal zaken waarop toezicht wordt gehouden. Het aantal toelatingen is nu eenmaal groot: in de laatste tien jaar bleef dat aantal slechts twee jaren onder de tienduizend en dan nog altijd dichter bij die grens dan in (het merendeel van) de acht jaar dat die grens werd overschreden. Al met al “zitten” bij het verschijnen van deze editie van WSNP Periodiek net als eind 2012 ongeveer 40.000 personen in het wettelijk traject.¹¹ Als dat aantal wordt afgezet tegen de 172.000 huishoudens met problematische schulden dat in 2012 gebruik maakt van het wettelijk of minnelijk traject, lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat het wettelijk traject inderdaad blijft voorbehouden aan die gevallen waarin het echt niet anders kan.¹² Als dat aantal wordt afgezet tegen het aantal huishoudens met problematische schulden dat nog geen gebruik maakt van een traject (tussen de 201.000 en 359.000) en het aantal huishoudens met een risico op problematische schulden (tussen de 719.00 en 961.000)¹³ dan valt het nog wel mee, of beter geformuleerd: dan kan het nog veel erger.

Die acceptatie (en de wetenschap dat uitbreiding van de formatie in het huidige tijdsgewricht niet voor de hand ligt) heeft er toe geleid dat binnen de insolventieteams van de rechtbanken veel aandacht wordt gegeven aan de stroomlijning van de toelatingsprocedure en het toezicht. Zo vindt bijvoorbeeld bij “mijn” rechtbank een soort triage plaats bij binnenkomst van een Wsnp-verzoek: na een eerste snelle check door de griffie (wat is het voor verzoek?), gaat het naar een secretaris voor een controle op de volledigheid (hebben we alle vereiste informatie?).

Is het verzoek niet compleet, dan krijgt verzoeker een maand de tijd om de ontbrekende informatie of stukken aan te leveren. Als verzoeker van die mogelijkheid geen (of niet tijdig) gebruik maakt, wordt hij in zijn verzoek niet-ontvankelijk verklaard. Een zitting blijft dan achterwege.

Is het verzoek compleet, dan wordt het ingedeeld in een van drie vastgestelde zaakstypen. Meer evidente “toelaters”(A-zaken) worden uitgenodigd voor een gesprek met een secretaris. Lijkt toelating slechts mogelijk als kort gezegd een “keer ten goede” kan worden vastgesteld (B-zaken), of is de verzoeker een (ex-)ondernemer (C-zaken), dan wordt een zitting bepaald. Van de in de A-zaken gevoerde gesprekken wordt kort verslag aan de rechtbank gedaan: blijkt inderdaad niets aan toelating in de weg te staan, dan volgt vonnis zonder dat een zitting wordt bepaald. Blijkt de zaak toch minder eenvoudig (er zijn nieuwe schulden, er rijzen vragen omtrent de geestelijke gesteldheid of de persoon van de verzoeker, etc.) dan wordt alsnog een zitting gepland.¹⁴ De vonnissen worden zoveel mogelijk door de griffie uitgewerkt aan de hand van een beslisboom, waaraan modelvonnissen zijn gekoppeld. Is een meer uitgebreide motivering vereist dan wordt het vonnis uitgewerkt door de secretaris. Daarna gaat het vonnis ter controle, eventuele aanpassing en ondertekening naar de rechter. Deze wijze van zaaksbehandeling is slechts mogelijk als alle betrokkenen (griffie, secretarissen en rechters) weten wat ze van elkaar kunnen verwachten. De bij elk van genoemde stappen te maken afwegingen zijn daarom beschreven in werkprocessen en/ of vastgelegd in beslisbomen. Afwijkende situaties worden daardoor eerder zichtbaar, waardoor de aandacht (tijd) daar beter op gericht kan worden. De te maken afwegingen worden steeds (in ieder geval eens per maand) weer tegen het licht gehouden: zijn ze nog in overeenstemming met nieuwe regelgeving en jurisprudentie, vragen ontwikkelingen in de “markt” om andere maatregelen? ¹⁵

De wetswijziging van 1 januari 2008 maakte, samen met de inspanningen van Recofa om tot een eenvormige landelijke rechtstoepassing te komen, deze stroomlijning mogelijk. Over de kengetallen van voor die tijd beschik ik niet, maar de educated guess dat ten opzichte van de periode vóór 2008 nu meer zaken in minder tijd worden afgedaan, durf ik wel te maken. Die stroomlijning is niet alleen een interne rechtbankaangelegenheid, maar heeft ook, via de Recofa-richtlijnen, een extern effect: rechtbank en schuldhulpverleners (kunnen) weten waar ze aan toe zijn.¹⁶ Ook toezichthoudende rc’s (met rc’s bedoel ik natuurlijk alle geledingen van de insolventieteams¹⁷) en saneringsbewindvoerders weten (als het goed is) wat zij van elkaar mogen verwachten.¹⁸ Veel rechtbanken investeren in een transparante relatie met schuldhulpverleners en saneringsbewindvoerders door het houden van jaarlijkse gezamenlijke bijeenkomsten en, wat betreft saneringsbewindvoerders, het houden van evaluatiegesprekken. Dat levert wat op.

Misschien blijft de roep om nadere wetgeving ook uit door het besef dat wat betreft Wsnp-wetgeving de koek voorlopig wel op is: de voor insolventierecht beschikbare wetgevingscapaciteit wordt vooral ingezet voor de versterking van het “klassieke” ondernemingsgerichte faillissementsrecht.¹⁹ Op een paar relatief ondergeschikte punten na (waarvan de bespreking de reikwijdte van deze bijdrage te buiten gaan) kunnen we met de huidige regeling, mede dankzij de richtinggevende arresten waarmee de Hoge Raad in een aantal lacunes in de wet heeft voorzien²⁰, “in de eerste lijn” ook wel uit de voeten. Verdere verscherping van de toelatingscriteria ligt ook niet voor de hand: er worden niet zo veel mensen tot de schuldsaneringsregeling toegelaten omdat de lat (te) laag is/wordt gelegd, er zijn gewoonweg zo veel mensen die ook aan de sinds 2008 aangescherpte criteria voldoen.

Anders dan in 2003-2007 is het nu niet waarschijnlijk dat de hausse aan zaken zal leiden tot fundamentele aanpassingen in de Wsnp. We zullen het moeten doen met het wettelijk kader dat we hebben. In die zin herhaalt de geschiedenis zich dus niet.

4. Wsnp in de (nabije) toekomst

Maar ook zonder fundamentele wetswijziging is er voorlopig nog genoeg te doen in het wettelijke traject, zowel (werk)procesmatig als inhoudelijk.

Wat betreft verbetering van het werkproces, daaronder begrepen de communicatie met de schuldhulpverlening en de bewindvoerders, zal de aandacht zich in het kader van het brede programma Kennis En Innovatie (KEI) van de Raad voor de Rechtspraak de komende jaren richten op digitalisering van procedures en toezicht. De verwachtingen zijn hooggespannen.

Meer inhoudelijk lijkt het laatste woord nog niet gezegd over de behandeling van de eigen woning in de Wsnp en de positie van de ondernemende saniet.

De discussie over de eigen woning heeft met de daling van de huizenprijzen een nieuwe dimensie gekregen: wat te doen als de bank niet, maar de saniet wel wil verkopen en het huis “onder water” staat?21 En wat met de doorbetaling van hypotheekrente tijdens de schuldsaneringsregeling, al dan niet (via het VTLB) met de zegen van de rc? Zit daar niet een bevoordeling in van de seperatist?²² Deelvragen rondom de positie van de hypotheekgever en -houder in de Wsnp zijn beantwoord, maar misschien moeten we (Recofa) “het totale plaatje” maar eens in beeld proberen te brengen.

De positie van de ondernemende saniet is zo mogelijk nog minder duidelijk.²³ Met een toenemend aantal ZZP-ers en “klassieke” eenmanszaken in de problemen doen vragen rondom die positie zich wel steeds vaker voor. Betekent Wsnp het einde van de onderneming of biedt zij de ondernemer ook mogelijkheden om te blijven ondernemen? Van de wetgever (art. 311) mag de saniet in principe blijven ondernemen, maar in de praktijk blijkt mij met regelmaat dat nog niet alle schuldhulpverleners en bewindvoerders (en rc’s) daarvan zijn overtuigd. Maatwerk lijkt geboden. Recofabeleid is op dat vlak daardoor minder voor de hand liggend. Dat neemt niet weg dat we (in overleg met alle betrokken partijen) misschien wel tot best practices kunnen komen.

5. Conclusie

Sinds de invoering van de Wsnp, dus al vijftien jaar lang, is het aantal toelatingen hoog, althans in verhouding tot de bij de rechtbanken beschikbare capaciteit. In de periode tot en met 2007 is de oplossing gezocht in een ingrijpende wijziging van de Wsnp-systematiek, hetgeen heeft geresulteerd in de wetswijziging van

1 januari 2008. Aanvankelijk leek die effect te hebben, maar sinds 2010 benadert het aantal toelatingen het niveau van voor 2008 (gemiddeld). Wettelijk ingrijpen ligt nu niet voor de hand: de Wsnp staat. Dat neemt niet weg dat binnen de bestaande regeling nog genoeg te doen valt, zowel wat betreft verdere (digitale) stroomlijning van procedure en toezicht, als wat betreft beantwoording van een aantal inhoudelijke, altijd actuele vragen.

Wsnp 15 jaar: gaan we nog ergens naartoe of zijn we er al? Ik zou zeggen: “Ja, we zijn er al, maar we hebben nog lang niet alles gezien.”

Voetnoten

*mr. M.H.F. van Vugt is rechter-commissaris bij de rechtbank Midden-Nederland (team insolventie Utrecht). sinds juni 2013 is hij voorzitter van Recofa. Dit artikel schrijft hij op persoonlijke titel.

1. De Wsnp levert vanzelfsprekend meer zaken op voor de rechtbank: de voorlopige voorzieningen, moratoria en de zaken die leiden tot niet-ontvankelijk verklaring of afwijzing laat ik buiten beschouwing.
2. CBS, statline schuldsaneringen 15 april 2013 (via http://statline.cbs.nl/).
3. Schuldsanering, april 2004, p. 1-8.
4. Voor een meer uitgebreide beschrijving van het wetgevingstraject: B.J. Engberts, (T&C In), inleidende opmerkingen bij Titel III Fw.
5. CBS t.a.p. 14.060 (2004) en http://www.wsnp. rvr.org/bewindvoerder/: 14.799 (2005), 15.117 (2006).
6. Artikelen zonder nadere wetsaanduiding zijn of waren opgenomen in de Faillissementswet.
7. D.L.M. Schruer/N. Jungmann/I.R. von Burg, ‘A Very Early Warning. speedevaluatie Wsnp na wijziging per 1 januari 2008’, schuldsanering juni 2008, p. 10 e.v.
8. http://www.wsnp.rvr.org/bewindvoerder/.
9. Let wel, deze sanieten hebben de verzwaarde toelatingscriteria doorstaan: afwijzingen en niet-ontvankelijkverklaringen zijn niet in genoemde cijfers begrepen.
10. Ruw gebaseerd op het aantal toelatingen in de jaren 2010, 2011, 2012 en 2013, waarbij ik de tussentijdse beëindigingen laat wegvallen tegen de verlengingen. Op het moment van afkomen van deze bijdrage was de negende monitor Wsnp nog niet openbaar.
11. Panteia, Eindrapport “Huishoudens in de rode cijfers 2012”, opgesteld i.o.v. het Ministerie van sociale zaken en Werkgelegenheid, p. 38.
12. Panteia, t.a.p.
13. Bij de reguliere zittingsplanning wordt daar al tijd voor gereserveerd, zodat deze “extra” zittingen altijd op korte termijn kunnen plaatsvinden: in de regel op dezelfde termijn als de zittingen in de B en C-zaken.
14. Ik ben er dan ook van overtuigd dat we geen “standaardvonnissen” maken in de negatieve zin die aan die term soms wordt gegeven: we houden zo juist ruimte voor maatwerkmotivering. Bovendien, een goed model voorkomt fouten in standaardsituaties. En we hebben veel standaardsituaties in de Wsnp.
15. http://www.rechtspraak.nl/Procedures/ Landelijke-regelingen/sector-civiel-recht/ Documents/Procesreglement-insolventiezakenrb-1-1-2013.pdf.
16. Gerechtsjuristen, administratief juridisch medewerkers en griffiemedewerkers.
17. http://www.rechtspraak.nl/naar-de-rechter/ Formulieren/Documents/Recofa-richtlijnenschuldsaneringsregelingen.pdf.
18. Zo blijkt uit de brief van 27 juni 2013 van de Minister van Veiligheid en Justitie.
19. Ik verwijs kortheidshalve naar I.G.C. Bij de Vaate/L. Timmerman/J.B. Wuisman, ‘Vijf jaar Hoge Raad-rechtspraak in schuldsaneringskwesties’, WP, 2013/3, p. 2 e.v.
20. Zie beleid Recofa geformuleerd op 26 september 2011 en raadpleegbaar via http://www.wsnp. rvr.org/bewindvoerder/wsnpeigenwoning.cfm?
21. Benedictus, ‘Wsnp en hypotheekhouder’, WP2013/2, p. 11 e.v., maar ook reeds: A.R. van der Winkel, ‘Panden hypotheekrecht in de schuldsanering’, schuldsanering 1999/2, p. 3;
22. Bronkhorst, ‘Het functioneren van de wettelijke schuldsanering bij (voormalige) ondernemers’, schuldsanering 1999/4, p. 20; A.L. Smit, ‘De voortzetting van de onderneming in de Wsnp’, schuldsanering 2000/5, p. 17; G.H. Lankhorst, ‘Ondernemers en Wsnp: over stoppen, starten en stigma’, schuldsanering 2000/6, p. 1; P. Vos, ‘Wsnp goed voor kleine ondernemer’, schuldsanering 2002/1, p. 10; N. van den Berg, ‘Uitoefenen zelfstandig beroep of bedrijf tijdens schuldsanering’, WP, 2011/01, p. 18; G. Benedictus, ‘Reorganisatie onderneming via Wsnp’, WP, 2011/01, p. 23, WP, 2011/02, p. 17, WP, 2011/04, p. 15 en ‘Voortzetting onderneming door ZZP-er tijdens schuldsanering’, WP, 2012/02, p. 11.