Een paar persoonlijke indrukken: wat leert ons 15 jaar Wsnp?

Wsnp Periodiek november 2013, nummer 28

Geert Lankhorst*

1. Inleiding

De Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) is al (of pas) vijftien jaar oud, en daarmee een bijna volgroeide puber. Die kunnen soms lastig en onhandelbaar zijn en je kopzorgen geven, maar toch overheerst de verbazing en verwondering en trots over hoe snel het een volwassene is geworden. De Wsnp markeerde een radicale trendbreuk met het recente verleden van een onbeperkte juridische invordering en oneindigheid van schulden. In die korte tijdspanne is de wet in meerdere opzichten snel tot ontwikkeling gekomen. De Rechtbanken hebben snel ingespeeld op de duizenden schuldsaneringsaanvragen, en hebben hun interne richtlijnen – rechterlijk beleid over hoe om te gaan met de Wsnp – uitgebreid en geactualiseerd. Natuurlijk is de Wsnp ook snel tot ontwikkeling gekomen als men puur kijkt naar de aantallen: circa 14.000 nieuwe schuldsaneringszaken bij de rechter. Ook de bewindvoerdersprofessie is kwantitatief en kwalitatief opgewassen tegen het groeiende aantal zaken en is in die korte tijd van non-existent tot wasdom gekomen. De komst van de Wsnp heeft ook het minnelijke traject van schuldhulpverlening een nieuwe impuls gegeven die uiteindelijk ertoe heeft geleid dat per 1 juli 2012 de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening in werking is getreden. En meer overheid in deze tijden, dat is toch wel bijzonder. Zo is sinds 1998 een geheel nieuw krachtenveld ontstaan, waarin rekening moet worden gehouden met strategische overwegingen in een complexe keten van organisaties, en waarin het telkens zoeken blijft naar het juiste evenwicht tussen de belangen van schuldeisers en schuldenaren. We zien dit allemaal als vanzelfsprekend, zozeer zijn we in die afgelopen vijftien jaar aan ons twee-fasen-stelsel van minnelijke schuldhulp en gerechtelijke schuldsanering gewend geraakt. Zijn er lessen die we kunnen trekken uit de voorbije tijd? Achteraf praten is altijd gemakkelijk natuurlijk (“after an event even a fool is wise”). Ik houd het dus maar bij vier persoonlijke indrukken die bij mij komen bovendrijven.

2. De praktijk blijkt vaak anders uit te pakken dan van tevoren bedacht

Wetten moeten een zekere bestendigheid hebben, en zijn bestemd om spelregels te geven voor alle (of althans zoveel mogelijk) spelsituaties. Maar bekend is ook dat “nothing is as bizar as reality”. De wetgever dacht (hoopte en verwachtte) dat met de komst van de Wsnp het aantal minnelijke oplossingen zou toenemen vanwege de dreiging die boven de markt zou gaan hangen dat vorderingen zouden worden kwijtgescholden: schuldeisers zouden vast eieren voor hun geld gaan kiezen! Ik herinner me in dit verband nog goed een studiedag aan de vooravond van de inwerkingtreding, waarbij de dagvoorzitter een hoge ambtenaar van het Ministerie van Financiën introduceerde als representant van de grootste schuldeiser van Nederland (de Belastingdienst) en hem een kritisch woord wilde ontlokken over de schadelijke gevolgen van de komende schone lei -wet voor de uitstaande belastingvorderingen. Grote hilariteit in de zaal toen deze ambtenaar schouderophalend antwoordde: “Ach, dat valt bij ons weg achter de komma.” Die vermeende dreiging richting schuldeisers was (zeker voor de kleinere schuldeisers) een begrijpelijke overweging, maar toch pakte het anders uit, want het slagingspercentage van de minnelijke regelingen daalde juist. Of dat dan in causaal verband stond met de inwerkingtreding van de Wsnp, of een autonome ontwikkeling was, of iets daartussenin, is een vervolgvraag. Want een dalende trend was eerder al ingezet, en een verdere daling kon ook goed hebben samengehangen met de steeds complexere aard van een schuldendossier, het groeiende aantal schuldeisers en de stijgende gemiddelde schuldenlast. Met andere woorden: uit een samenval in tijd moet niet zomaar een oorzakelijk verband worden afgeleid. Toch gebeurde dat wel: de daling van het aantal minnelijke schuldregelingen werd door velen zonder meer op het conto van de Wsnp geschreven. Ik durf de stelling wel aan dat als de Wsnp geen wet zou zijn geworden (bijvoorbeeld doordat er geen novelle was gemaakt, en als het wetsvoorstel zou zijn ingetrokken na de weerstand in de Senaat), dat ook dan het slagingspercentage in het minnelijke traject zou zijn gedaald in de jaren 1998-2005 door allerlei autonome ontwikkelingen. Dan zou de urgentie om daar iets op te verzinnen wellicht groter zijn geweest en dan zou de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening of een soort dwangakkoord van artikel 287a Fw of een vergelijkbare maatregel met het minnelijk moratorium van artikel 287b Fw er wellicht eerder zijn gekomen. De particuliere schuldenproblematiek zou dan misschien iets sneller zijn gegroeid, en dan zouden er dus wel andere maatregelen zijn genomen. Dit speculeren achteraf (met een goed Nederlands werkwoord: “what-iffen”) heeft natuurlijk buitengewoon weinig zin. Het dient echter om te illustreren hoe riskant het is om allerlei oorzakelijke verbanden te leggen tussen maatregelen – en wat schuldeisers dan wellicht gaan doen in hun incassobeleid! – in de complexe keten van de schuldenproblematiek. Want de praktijk blijkt vaak anders uit te pakken dan van tevoren bedacht. Betekent dat dan dat we niks meer mogen proberen te voorspellen? Nee, dat betekent dat we de prognoses realistisch moeten houden en niet de illusie moeten hebben dat van achter een Haags toetsenbord met een wijziging van lid 3 de werkelijkheid volledig gestuurd kan worden, en het effect van allerlei maatregelen niet moeten overschatten. Met die kanttekeningen moet een goed wetgever aan de slag blijven gaan. Want niets is zo praktisch als een goeie theorie, zegt men wel gekscherend met een kern van waarheid.

3. De Wsnp functioneert mede dankzij de Recofa-richtlijnen

Mijn tweede persoonlijke indruk is een waarheid als een Hollandse koe: De wetgever kan – anders dan de Almachtige – niet alles regelen, maar moet zich beperken tot de hoofdlijnen. Er kwam aanvankelijk ook de nodige kritiek op het feit dat de Wsnp zo omvangrijk en gedetailleerd was: meer dan tachtig artikelen, de geschakelde wetsbepalingen niet eens meegeteld, waar is dat allemaal goed voor? Had de regelzucht niet een onsje minder gekund en gemoeten? Volgens de wetgever in 1998 (Nota naar aanleiding van het Verslag 28 mei 1998, Eerste Kamer 1997-1998, 22 969, nr. 297b, p. 4-5) niet, omdat het op voorraad hebben van een goed gevulde gereedschapskist altijd nuttig is:

“Men gooit bij wijze van beeldspraak niet de hele gereedschapskist weg omdat alle instrumenten samen misschien inderdaad ingewikkeld ogen en omdat men verwacht in de meeste gevallen toch slechts een hamer, een nijptang en een schroevendraaier nodig te hebben.”

Wat de wetgever van 1998 nog niet kon weten is dat de insolventierechters – aanvullend op de wet – zulke mooie en nuttige Recofa-richtlijnen zouden gaan maken. Eerst voorzichtig in de vorm van “Aanbevelingen en praktische wenken voor schuldsaneringsregelingen”, later zelfbewuster in de vorm van de Recofa-richtlijnen, toen er inmiddels na een paar jaar ook al wat jurisprudentie te stollen, te codificeren viel. Een wet die slechts een handvol procedures op jaarbasis genereert heeft weinig rechterlijk beleid nodig. Maar een wet die 14.000 procedures op jaarbasis genereert wel, tenzij we niet verder zouden komen dan de constatering

• alweer een waarheid als een Hollandse koe
• dat ieder geval uniek is en op zichzelf staat.

Deze richtlijnen geven daar de gewenste nadere invulling en aanvullende rechtszekerheid waar de wet die niet bieden kan. Dit houvast is in het belang van schuldenaren, schuldeisers en bewindvoerders. Pseudo-regelgeving heeft natuurlijk ook altijd een tegenkant, want de rechter moet het voorliggende geval beoordelen aan de hand van de bijzondere feiten en omstandigheden uit het dossier en aan de hand van wat er voorvalt tijdens de zitting. De Hoge Raad heeft er onlangs nog op gewezen (HR 18 november 2011, LJNBU4937, NJ 2012,127, TvS sept.2012, nr.365) dat de inspiratie die de rechterlijke richtlijnen biedt bij de individuele beoordeling van het geval niet mag ontaarden in een standaard toepassing van de regel uit de richtlijn. Zolang dat niet gebeurt kan worden gezegd dat de Wsnp functioneert (mede) dankzij de Recofa-richtlijnen. Zeker wanneer in de motivering iets doorklinkt van waarom in een bepaald geval niet conform een richtlijn is besloten.

4. Als een schone lei de beloning kan zijn, moet er vooraf geselecteerd worden, maar een perfect criterium is moeilijk in woorden te vangen

De Wsnp is niet “moreel neutraal” zoals het faillissement, waar een boekhoudkundige toets met steunvordering volstaat. Want de aanspraken van de schuldeisers staan op de tocht, en het mag geen “witwasregeling” worden. Welk wettelijk criterium kan de juiste selectie bieden? Een algemene formule voor de bonafide debiteur leek het beste, door de rechter nader in te vullen via jurisprudentie en richtlijnen. Bij een doorsnee schuldsaneringszitting blijkt telkens weer die enorme verscheidenheid aan probleemgevallen en aan persoonlijke achtergrond. Iedere casus moet aan dezelfde goede trouw worden getoetst. Deze test kijkt naar het verleden (hoe is de schuldenlast ontstaan en onbetaald gelaten) en naar de toekomst (wat is de verwachting), beoordeelt ook de persoonlijkheid en houdt via lid 3 van artikel 288 Fw ook rekening met een mogelijke wending ten goede. Denkbaar is dat je minder zwaar op de moraliteit toetst, en meer kijkt – ook bij dubieuze schulden – naar de (aantoonbare) inspannings- en aflossingsbereidheid, al zal dat evenzeer aanleiding geven tot allerlei politiek correcte pleidooien ter terechtzitting (“cliënt is bereid tot een maximale inspanning, heeft zich ingeschreven bij diverse arbeidsbureaus en heeft uitzicht op een leer-werktraject”). Iets van deze verschuiving (of correctie) zien we eigenlijk al bij dat lid 3 van artikel 288 Fw, dat per 1 januari 2008 zijn intrede deed in de wet, en in de rechtspraktijk in belang lijkt te groeien, ook tot buiten de sfeer van de verslavingsgevallen. Hierbij constateert de rechter dat – ook al zijn de schulden op zichzelf niet te goeder trouw ontstaan of onbetaald gelaten – de verzoeker desalniettemin kan worden toegelaten, op grond van een aantoonbare en bestendige positieve ommekeer.

5. Rechterlijke betrokkenheid en een strikte bewindvoerder als uiterste middel

De rechtbank neemt de grote beslissingen in de schuldsaneringsprocedure en de rechter-commissaris houdt toezicht. Er was aanvankelijk een vrees (vooral vanuit het minnelijke schuldhulptraject) dat dit allemaal tot juridisering van het schuldenprobleem zou leiden, een “lawyer’s paradise” waarin eindeloze procedures worden gevoerd en men elkaar bestookt met wetsartikelen, schakelbepalingen en spitsvondigheden uit de rechtspraak. Dit is enorm meegevallen. Een stevige aanpak met procedurele duidelijkheid bleek uiteindelijk juist ook in het belang van zowel schuldenaren als schuldeisers. Sommige beslissingen moeten nu eenmaal worden genomen met een zekere doorzettingsmacht, ook in de polder. Betrokkenheid van de rechter ligt ook voor de hand als sluitstuk op het hele voortraject, en gezien de aantasting van de schuldeisersrechten bij een schone lei. De insolventierechters hebben inderdaad wel een stevige klus op hun bord gekregen. Datzelfde geldt voor de nieuwe beroepsgroep van bewindvoerders. Vaak ziet de rechter zich genoodzaakt om op basis van onvolledige informatie toch een beslissing te nemen die diep ingrijpt in de leefsituatie. De normale situatie is voor de rechter dat hij rechtspreekt op basis van twee verschillende standpunten, en met behulp van voorlichting door advocaten. Dat mist hij allemaal in de Wsnp, althans in eerste aanleg, en in zoverre is dat een rauwe werksituatie van een op een. De rechter die op deze manier een kwartier per verzoek heeft om de zaak te behandelen opereert behoorlijk efficiënt, al doet hij misschien (ik zeg met nadruk: misschien) juridisch minder hoogstaand werk dan zijn collega in de civiele kamer. Maar de maatschappelijke relevantie is bij de Wsnp stukken groter, het afhankelijkheidsbelang van zowel de schuldenaar als de schuldeiser is ook indringender. En er is een bewindvoerder waarmee de rechter communiceert. Dat alles vergt een onafhankelijke toetsing. In al die gevallen gaat het om uitzichtloze zaken waar zonder rechter (of zonder de schaduw van het recht – zie bijvoorbeeld het dwangakkoord van artikel 287a Fw) niet snel een knoop wordt doorgehakt. Dat in de Wsnp sprake is van een sterke sociale component is ook geen doorslaggevend argument om de rechter uit beeld te draaien, waar dat bij zaken als voogdij en beschermingsbewind kennelijk ook niet telt. Dat neemt overigens niet weg dat de betrokkenheid van de rechter wellicht anders gestalte zou kunnen worden gegeven, bijvoorbeeld door een verdere terugdringing van de verificatievergadering of een verdere delegatie van bevoegdheden naar de rechtercommissaris of een grotere rol van de bewindvoerder. Daarover zal het debat in de toekomst kunnen gaan, want niets is perfect, er valt altijd wel iets te verbeteren.

En tenslotte de bewindvoerder als spin in het web. Hij of zij zit dicht op de huid van de saniet, en moet de rechter omtrent de voortgang informeren. Na een benoeming (artikel 287 Fw) zit de bewindvoerder in beginsel drie jaar aan de zaak vast en heeft een grote invloed op het verloop van de procedure. Tijdige actie als er iets niet naar wens gaat – onvoldoende solliciteren bijvoorbeeld, of blijven sjorren aan informatie die maar niet boven tafel komt – verdient de voorkeur boven het maar laten doorsudderen van de procedure richting schone lei: artikel 358 Fw is immers niet bedoeld als een vorm van verkrijgende verjaring. De meeste bewindvoerders gaan prat op hun status als bewaker van de striktheid van de schuldsanering, en dat is ook goed. Wat ik toch wel bijzonder vind is dat het aanvankelijke wantrouwen vanuit de rechterlijke macht jegens deze nieuwe beroepsgroep (“aan wie gaan we die zaken dan toevertrouwen?”) in een paar jaar is omgeslagen in vertrouwen. Daar heeft in mijn ogen het kwaliteitsbeleid van de Raad voor Rechtsbijstand in belangrijke mate aan bijgedragen. Het was in de beginjaren echt spannend hoe dit zou gaan uitpakken. Dit jaar is er een Gedragscode bewindvoering (Staatscourant 2013, 6754) en een uniforme klachtenregeling (Staatscourant 2013, 6761) ontwikkeld door de Raad, die de professionele standaard weer aanscherpt. Dat hoort denk ik ook wel bij de onafhankelijke status die de bewindvoerder door de rechterlijke benoeming heeft. Dit benoemingenbeleid kan overigens nog wel een slag transparanter, ook bij faillissementen. De onafhankelijkheid van de bewindvoerder brengt mee dat het geen hulpverlener van de debiteur is, en ook niet uitsluitend een loopjongen van de crediteuren. De indruk moet direct vanaf het begin bij de saniet worden vermeden dat na de toelating het de bewindvoerder is die alles voor hem gaat regelen. Dit moet soms wel eens vermoeiend zijn voor de bewindvoerders: bij een geringe zelfredzaamheid toch de verantwoordelijkheid blijven leggen daar waar die thuishoort, het geringe besef bij veel schuldenaren van de oorzaak van de schulden, en de sterke neiging om de schuld bij andere personen en instanties te leggen, en niet ook of vooral bij jezelf. Parafraserend: Een schuld overkomt je, en net als bij het Hollandse weer heb je nogal eens gewoon pech. Opvallend is ook dat velen niet goed weten wat de Wsnp nu eigenlijk inhoudt. Het lijkt soms wel alsof ze gestuurd worden: ga maar naar de Rechtbank, daar hoor je het verder wel. Het bekende informatieblad Wsnp dat men meekrijgt ter afsluiting van de zitting is op zich goed maar blijft een zoveelste stuk papier. Mondelinge informatie is toch indringender. Met name het spontane karakter van de inlichtingenplicht is iets waar sommige sanieten verbaasd van opkijken ter gelegenheid van een tussentijdse beëindigingszitting, ook als uit het dossier op diverse manieren blijkt dat dat toch echt een aantal keren eerder ter sprake is gekomen. Het is een brengplicht voor de saniet, geen haalplicht voor de bewindvoerder. Waar het om gaat is dat van de saniet huiswerk wordt verlangd. De bewindvoering heeft er belang bij dat scherp wordt getoetst of de verzoeker saneringsrijp is, dus of de startsituatie voldoende stabiel is, of de kans op tussentijdse beëindiging of op hernieuwde schulden na een schone lei niet te groot is. Daar heeft de verzoeker zelf ook alle belang bij, want het is erg lastig om een tweede keer een beroep te doen op de Wsnp. Ook het minnelijke traject stelt steeds strengere eisen aan het starten van een schuldhulptraject, vanuit het idee dat de overheid beter diegenen kan helpen die zich ook laten helpen. Men moet dus goed voorbereid aan de start verschijnen. Een voor-wat-hoort-wat-benadering leidt tot beter gemotiveerde klanten. De test van saneringsrijpheid moet ook de duurzaamheid van de schone lei bevorderen. Want als mocht blijken dat er sprake is van een sterk stijgend percentage recidive, van nieuwe omvangrijke schulden na verlening van de schone lei, dan zal dat het maatschappelijk-politiek draagvlak van het twee-fasen-stelsel van schuldhulp en schuldsanering niet ten goede komen.

*Geert Lankhorst is beleidsadviseur bij de Directie Rechtsbestel van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.