Twintig jaar Wsnp vanuit gezichtspunt rechter(-commissaris)

Matthieu Verhoeven en Christiane Koppelman

1. Inleiding

Wat valt de rechter(-commissaris) op in twintig jaar Wsnp? In ieder geval dat het ‘gebruik’ van de Wsnp de afgelopen jaren onthutsend snel is afgenomen. Eerst een korte cijfermatige terugblik. In het eerste volledige Wsnp-jaar, 1999, zijn er 6.458 schuldsaneringsregelingen uitgesproken, oplopend tot 15.143 schuldsaneringsregelingen in 2007. Dit is het ‘topjaar’ qua aantal uitgesproken schuldsaneringsregelingen. In 2008 lijkt in het aantal uitgesproken schuldsaneringsregelingen de invloed van de per 1 januari 2008 ingevoerde wetgeving, als gevolg waarvan het aan de schuldenaar is om zijn goede trouw aannemelijk te maken, waar te nemen: in 2008 worden er 9.206 schuldsaneringsregelingen uitgesproken. Echter (hoogstwaarschijnlijk) door de gevolgen van de economische crisis loopt het aantal per jaar uitgesproken schuldsaneringsregelingen weer fors op tot 14.727 in 2011. In de periode vanaf 2011 tot en met 2015 neemt dit aantal gestaag af naar 11.703 uitgesproken schuldsaneringsregelingen in 2015. Na 2015 wordt er echter een ‘vrije val’ ingezet naar 8.357 in 2017 en het heeft er alle schijn van dat in 2018 het laagste aantal schuldsaneringsregelingen in 20 jaar tijd zal worden uitgesproken. Tot en met september 2018 zijn in totaal nog maar slechts 4.459 schuldsaneringsregelingen uitgesproken.

Extrapolerend naar een heel jaar, komt 2018 hooguit op ongeveer 6.200 uitgesproken schuldsaneringsregelingen uit. Het laagste aantal uitgesproken schuldsaneringsregelingen in een volledig jaar ooit. Geconcludeerd zou kunnen worden dat de cirkel rond is. De Wsnp heeft z’n zalvende werk gedaan: er heeft een sanering van overbestedingsschulden, ook in de zin van (veel) te risicovolle (hypothecaire) leningen, plaatsgevonden en de Nederlandse bevolking en de kredietverstrekkers trappen niet opnieuw in de val, zodat er aanzienlijk minder problematische schuldensituaties ontstaan. Is de cirkel rond na 20 jaar Wsnp? Of speelt er iets anders? Dat laatste lijkt het geval te zijn.

2. Schuldhulpverlening en (wettelijke) schuldsanering

Uit diverse publicaties, onder andere van de NVVK¹, blijkt dat het aantal huishoudens waarin sprake is van een problematische schuldensituatie is toegenomen. Over 2017 is het aantal aanmeldingen voor schuldhulpverlening gestegen, echter het aantal zaken dat via de schuldhulpverlening wordt afgehandeld, is niet in dezelfde verhouding toegenomen. Dat roept de volgende vragen op: wat gebeurt er met de schuldenaren met een problematische schuldensituatie die niet door de (wettelijke) schuldsanering of anderszins door de schuldhulpverlening uit deze problematische schuldensituatie worden geholpen en in het verlengde daarvan hoe is het gesteld met de aansluiting tussen minnelijk en wettelijk traject?

Om met dat laatste te beginnen: Wsnp-bewindvoerders de heer W.C.A. Zijp en mevrouw M.E.B. Willebrands schreven in WP van mei 2018² al dat schuldhulpverleners voor rechter lijken te zijn gaan spelen door de strengere toelatingseisen voor de wettelijke schuldsaneringsregeling aan te grijpen om schuldenaren ook (nog) niet tot de schuldhulpverlening toe te laten. Er worden volgens Zijp en Willebrands eerst uitzichtloze betalingsregelingen betreffende schulden die aan toepassing van de schuldsaneringsregeling in de weg zouden kunnen staan getroffen, dus die schulden worden geregeld, voordat er werkelijk aan het oplossen van schulden wordt gewerkt. Zijp en Willebrands houden een vurig pleidooi voor het beperken van het minnelijk traject, maar ook van schuldenregelingstrajecten, zoals door beschermingsbewindvoerders zijn opgezet, tot maximaal een half jaar. Indien er na het half jaar geen minnelijk akkoord tot stand is gekomen, moet de schuldenaar het recht hebben een schuldsaneringsverzoek bij de rechtbank in te dienen.

3. Beschermingsbewind en Wsnp

We noemden hem al even: de beschermingsbewindvoerder. Sinds 1 januari 2014 is er een nieuwe loot aan de stam van beschermingsbewindgronden aan de wet toegevoegd, te weten het instellen van beschermingsbewind als een meerderjarige tijdelijk of duurzaam niet in staat is ten volle zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk waar te nemen, als gevolg van het hebben van problematische schulden. Het aantal beschermingsbewinden is van 2009 tot en met 2017 toegenomen van ongeveer 100.000 naar 250.000. Volgens het rapport ‘samenwerken bij instroom in beschermingsbewind’ van Platform 31 uit november 2017³ bestaat het aantal van 2014 tot en met 2017 uitgesproken bewinden voor ongeveer 40 % uit schuldenbewinden. Van 2014 tot en met 2017 zijn er ongeveer 60.000 nieuwe bewinden uitgesproken. Uitgaande van 40 % is er sprake van 24.000 uitgesproken schuldenbewinden. In zijn open brief aan Minister Dekker in de WP uit augustus 2018⁴ schrijft mr. B.J. Engberts dat vaststaat dat de sterke krimp van het aantal schuldsaneringsregelingen samenvalt met een enorme stijging van het aantal beschermingsbewinden, waarvan een aanzienlijk deel uit schuldenbewinden bestaat. Ook Engberts constateert dat er sprake is van een minimale doorstroom van schuldenaren uit (schulden)bewinden naar de schuldsaneringsregeling, terwijl het de bedoeling is dat in ieder geval schuldenbewinden tijdelijk zijn. Engberts noemt als één van de mogelijke redenen voor het gebrek aan doorstroming naar de schuldsaneringsregeling dat er weinig stimulans is om door te verwijzen naar de schuldsaneringsregeling. Daarmee kan Engberts de spijker weleens op zijn kop slaan. Immers de vergoeding van de bewindvoerder ligt per maand in het geval een bewind dat is aangemerkt als schuldenbewind bijna 30 % hoger dan bij een ‘gewoon’ bewind. Na toepassing van de schuldsaneringsregeling kan er niet meer worden gesproken over een schuldenbewind, omdat de schulden worden gesaneerd onder toezicht van de schuldsaneringsbewindvoerder. De beschermingsbewindvoerder hoeft geen werkzaamheden ten aanzien van de schulden meer te verrichten. De maandelijkse vergoeding van de beschermingsbewindvoerder wordt door een aantal rechtbanken vervolgens verlaagd naar het tarief voor een ‘gewoon’ bewind. Beschermingsbewindvoerders hebben er dus (financieel) belang bij dat schuldenbewinden zolang mogelijk blijven voortbestaan. Overigens geldt die tariefverlaging bij Rechtbank Overijssel, naar onze mening onbegrijpelijk en volkomen ten onrechte, niet. Een bewind dat als schuldenbewind is uitgesproken, blijft daar ook na toepassing van de schuldsaneringsregeling een schuldenbewind, ook al worden de extra werkzaamheden die bij een schuldenbewind horen, niet meer door de beschermingsbewindvoerder verricht. Ook Engberts bepleit een beperking van het minnelijk traject en schuldregelingstrajecten in tijd, in die zin dat binnen een afgebakende periode duidelijk moet zijn of minnelijke schuldsanering (en geen eindeloze schuldregeling) mogelijk is. Engberts stelt daarnaast een herijking van de toelatingseisen van de schuldsaneringsregeling voor door onder andere de termijn van vijf jaar voor toepassing van de schuldsaneringsregeling waarbinnen de schuldenaar te goeder trouw moet zijn geweest ten aanzien van het ontstaan en onbetaald laten van zijn schulden te verkorten naar twee jaar. De vraag is of dit laatste noodzakelijk is om de doorstroom van minnelijk naar wettelijk traject te verbeteren. Wij denken van niet. Om het vereiste van goede trouw op redelijke gronden te ‘omzeilen’ bestaat er al de hardheidsclausule. Het probleem zit hem, ons inziens, niet in te strenge toelatingseisen, maar in schuldhulpverleners en beschermingsbewindvoerders, de goede niet te na gesproken, die zoals Zijp en Willebrands ook stellen, zelf voor rechter zijn gaan spelen. Door te schermen met de zogenaamde strenge toelatingseisen voor de schuldsaneringsregeling, uit voor een deel voor henzelf gunstige financiële motieven, laten ze schuldenaren (nog) niet toe tot schuldhulpverlening en/of zorgen ze niet voor snelle doorgeleiding naar de schuldsaneringsregeling. Ook het volledig afschaffen van het minnelijk traject, zoals in de artikelen van Arnoud Noordam in de NRC van 3 maart jl.⁵ en in het tijdschrift sociaal Bestek van juni/juli 2018⁶ aan de orde gekomen, en in een motie van de SP voorgesteld, lijkt niet noodzakelijk.

4. Wetsvoorstel adviesrecht gemeenten bij schuldenbewind

Omdat gemeenten het bedrag aan bijzondere bijstand dat zij moeten verstrekken voor de (maandelijkse) kosten van de (schulden) bewinden door de explosieve toename van het aantal uitgesproken bewinden in de afgelopen jaren, exorbitant hebben zien stijgen, zijn de gemeenten zich ook in de discussie gaan mengen. Dit heeft er onder andere toe geleid dat de Minister van Rechtsbescherming in juni jl. het wetsvoorstel adviesrecht gemeenten bij schuldenbewind heeft ingediend. Bedoeling van het wetsvoorstel is dat de rechter, die het verzoek krijgt voorgelegd een beschermingsbewindvoerder te benoemen in verband met een (problematische) schuldensituatie, voordat hij beslist, advies vraagt aan de gemeente of het noodzakelijk is een beschermingsbewindvoerder te benoemen of dat een minder ingrijpende vorm van ondersteuning beter aansluit bij de situatie van de verzoeker. De gemeenten zijn immers verantwoordelijk voor het bieden van de juiste ondersteuning aan inwoners met schulden. Het gevaar dat ons inziens in dit adviesrecht schuilt, is dat gemeenten uit financiële motieven in veel gevallen zullen adviseren om niet voor beschermingsbewind te kiezen. De gemeenten hoeven dan immers minder bijzondere bijstand te verstrekken. Het wetsvoorstel kan er echter ook weleens toe leiden dat gemeenten worden gedwongen hun dienstverlening in het geval van schuldensituaties uit te breiden en te verbeteren. Wij realiseren ons wel dat de tekortkomingen van door gemeenten verleende schuldhulpverlening en minnelijke schuldsanering niet volledig aan de gemeenten zijn toe te schrijven, nu de centrale overheid het als mode heeft om taken bij de gemeenten neer te leggen, zoals schuldhulpverlening, maar bijvoorbeeld ook jeugdzorg, zonder dat daarbij het volledig benodigde budget wordt verstrekt.

5. Actieplan brede schuldenaanpak

Het wetsvoorstel adviesrecht gemeenten is onderdeel van het ‘Actieplan brede schulden­ aanpak’ van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat op 23 mei 2018 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Het actieplan vloeit voort uit het regeerakkoord en kent drie ‘actielijnen’. Op grond van actielijn 2 (ontzorgen en ondersteunen) wil het kabinet in samenwerking met gemeenten komen tot een vernieuwende schuldenaanpak en een verbeterd schuldhulpverleningstraject. Het is onder meer de bedoeling dat gemeenten blijven werken aan verbetering van (de toegang tot) de schuldhulpverlening. Onder andere het onderzoek van de Nationale ombudsman naar de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening biedt daar een basis voor. In het rapport van 19 januari 2018: ‘Een open deur?, een onderzoek naar de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening’⁷ komt de ombudsman tot de conclusie dat gemeenten burgers lang niet altijd een laagdrempelige en brede toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening bieden. Een belangrijke aanbeveling uit het advies is om op voorhand geen doelgroepen uit te sluiten en de omstandigheden van de individuele schuldenaar (zwaar) mee te laten wegen bij de beslissing over het al dan niet toelaten tot de schuldhulpverlening.

In het kader van de schuldenproblematiek heeft de vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid de lectoren Roeland van Geuns, Tamara Madern en Nadja Jungmann, Andre Moerman van Schuldinfo en de Landelijke organisatie voor Sociaal Raadslieden gevraagd een inventarisatie te maken van knelpunten in het juridisch kader rond schulden. Dit heeft In juni 2018 geleid tot het uitbrengen van het rapport ‘Knellende schuldenwetgeving’⁸ Ook in dit rapport wordt geconcludeerd dat de laagdrempeligheid en de toegankelijkheid tot schuldhulpverlening beter moet. Een opmerkelijke, maar niet geheel onverwachte conclusie is eveneens dat bij vrijwilligers, maar ook bij professionals die in een uitvoerende of ondersteunende rol te maken krijgen met schuldhulpverlening specialistische kennis ontbreekt. Deze conclusie kunnen wij onderschrijven, nu wij constateren dat bij een belangrijk deel van bijvoorbeeld de beschermingsbewindvoerders en schuldhulpmaatjes de benodigde kennis van schuldhulpverlening en (wettelijke) schuldsanering afwezig is.

Onlangs, op 13 september 2018, heeft de Nationale ombudsman een vervolgrapport⁹ uitgebracht. Doel van het vervolgonderzoek was om na te gaan in hoeverre Nederlandse gemeenten bij de toegang tot schuldhulpverlening de vier uitgangspunten die de Nationale ombudsman formuleerde in het eerdere rapport ‘Een open deur’ in de praktijk brengen. De Nationale ombudsman concludeert naar aanleiding van het vervolgonderzoek dat de meeste gemeenten een positieve ontwikkeling doormaken, in die zin dat ze toegankelijker zijn voor nieuwe aanvragers. Weigeringsgronden lijken minder strikt te worden toegepast dan vroeger. Aandachtspunten zijn volgens de ombudsman onder andere dat er nog immer (te veel) mensen voortijdig uitvallen in het toegangsproces en dat voor zelfstandigen de schuldhulpverlening nog onvoldoende toegankelijk is.

Ten aanzien van de toegang tot de Wsnp worden in het rapport ‘Knellende schulden­ wetgeving’ onder andere de volgende knelpunten gesignaleerd:

1. Rechtbanken stellen hogere eisen aan de 285-verklaring, in de zin van de verklaring omtrent het minnelijk traject. De schuldregeling moet aan alle schuldeisers zijn aangeboden en alle schuldeisers moeten hebben gereageerd. Dit is een juiste constatering ten aanzien van het merendeel van de rechtbanken. Wij zijn van mening dat die strengere eisen ten onrechte worden gesteld, omdat er sprake is van een onjuiste uitleg van artikel 285 lid 1 aanhef en onder f Fw¹⁰;
2. Er zijn aanzienlijke verschillen in beoordeling tussen de rechtbanken;
3. Termijn van tien jaar wordt hard gehanteerd.

Ons inziens veroorzaken punt 2 en 3 niet de enorme afname van het aantal schuldsaneringsregelingen in de afgelopen jaren, maar liggen ernstige problemen in het voortraject van de schuldsaneringsregeling hieraan ten grondslag.

6. Conclusies en aanbevelingen

Resumerend komen we tot de volgende conclusies en aanbevelingen. De cirkel is na 20 jaar wettelijke schuldsaneringsregeling beslist niet rond. Het feit dat we dit jaar qua aantal uitgesproken schuldsaneringsregelingen onder het aantal in 1999 uitgesproken schuldsaneringsregelingen uitkomen, heeft weinig of niets te maken met afname van problematische schuldensituaties en toegenomen leerbaarheid van schuldenaren. De problematiek is groter dan ooit maar mensen met problematische schuldensituaties komen nog maar in beperkte mate in de wettelijke schuldsaneringsregeling terecht. Door de overheid wordt, in ieder geval met de mond, beleden dat alles in het werk wordt gesteld om te komen tot een afname van problematische schuldensituaties. Verwacht wordt dat die afname wordt bereikt door de toegang tot de schuldhulpverlening te verbeteren. Vraag is of dit voldoende is en of het verstandig is bijna uitsluitend in te zetten op verbetering van die toegang en in zeer beperkte mate op versnelling en verbetering van het voortraject van de wettelijke schuldsaneringsregeling. Immers zoals diverse in dit artikel aangehaalde schrijvers reeds hebben opgemerkt, is de wettelijke schuldsaneringsregeling bij uitstek het middel om problematische schuldensituaties aan te pakken. De Wsnp was mede bedoeld om het aantal minnelijke regelingen te stimuleren, met de stok van een wettelijke schuldsanering achter de deur. Daar is niet mee bedoeld: het stimuleren van jarenlang aanmodderen in een traject dat geen (definitieve) oplossing biedt en waardoor de schuldenpositie van de schuldenaar nog slechter wordt. Dit moet worden voorkomen. Indien schuldhulpverlening niet op een afzienbare termijn tot een sanering leidt, moet zodra dat wordt ingezien, een beroep kunnen worden gedaan op de Wsnp. Hetzelfde geldt voor een schuldenbewind. Indien een dergelijk bewind niet op afzienbare termijn (en dat is niet vijf jaar of langer) tot een sanering van schulden leidt, moet worden overgeschakeld naar iets dat wel tot een sanering leidt: de wettelijke schuldsaneringsregeling. Daartoe zou kunnen worden bepaald dat indien in een schuldenbewind niet binnen uiterlijk één jaar blijkt dat een minnelijke regeling mogelijk is, het (schulden)bewind eindigt tenzij de onderbewindgestelden een verzoek tot toelating tot de wettelijke schuldsaneringsregeling indienen. En uiteraard dient de extra vergoeding voor schuldenbewindvoerders te komen vervallen zodra toelating tot de Wsnp een feit is. Er is immers geen enkele reden om te betalen voor werk dat niet (meer) wordt gedaan. Er zijn de nodige schuldenaren die niet in staat zijn zonder beschermingsbewind een Wsnp-traject succesvol te doorlopen, dus een combinatie Wsnp- en beschermingsbewind moet zeker kunnen bestaan, maar dat behoort dan geen schuldenbewind met de daaraan gekoppelde extra vergoeding te zijn.

Op grond van vorenstaande hopen wij dan ook zeer dat de Minister van Rechtsbescherming het pleidooi van de in dit artikel genoemde schrijvers ter harte neemt en dat de wettelijke schuldsaneringsregeling in ere wordt hersteld!

Voetnoten

1. NVVK jaarverslag 2017.
2. WP mei 2018, nr. 8, p. 2 ev.
3. 13.
4. WP augustus 2018, nr. 14, p. 2 ev.
5. schuldhulp gaat stil ten onder, mr. dr. A.J. Noordam, NRC zaterdag 3 maart en zondag 4 maart 2018, Opinie & Debat 07.
6. Vereenvoudig het regeldoolhof bij schulden.
7. Een open deur? een onderzoek naar de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening, De nationale ombudsman, 19 januari 2018.
8. Knellende schuldenwetgeving, Nadja Jung­ mann, Tamara Madern, Roeland van Geuns en André Moerman, juni 2018.
9. Een open deur? Het vervolg. Onderzoek naar de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening onder 251 Nederlandse gemeenten.
10. Zie hierover ook: Defensief Wsnp­verzoek en het minnelijk traject, Christiane Koppelman, WP augustus 2018, nr. 17, p. 14 e.v.