Tussentijdse beëindiging op grond van herroepelijke uitspraak op een ander rechtsgebied

Zie ook vervolgartikel, waarin de rechtbank de aansprakelijkheid van de gemeente van de hand wijst.

Christiane Koppelman

1. Aanleiding en feiten

Aanleiding voor dit artikel zijn twee opmer­kelijke arresten van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (het Hof) van 4 juli 2017 (tussenarrest) en 12 decem­ber 2017 (ECLI:NL:GHARL:2017:5633 en ECLI:NL:GHARL:2017:10973). Onderwerp is de mogelijke aansprakelijkheid van een uit­keringsinstantie voor schade veroorzaakt door de tussentijdse beëindiging van een schuldsa­neringsregeling op grond van een (herroepelijk) terugvorderingsbesluit. De volgende feiten zijn van belang:

• 27 september 2007: echtscheiding van de schul­denares;
• 14 mei 2009: de Wsnp wordt op de schuldenares van toepassing verklaard;
• 20 oktober 2010: de gemeente vordert de bij­standsuitkering van de schuldenares over de periode van 6 februari 2007 tot en met 7 juni 2010 van in totaal ruim € 53.000,- terug, omdat de schuldenares volgens de gemeente geduren­de die gehele periode een gezamenlijke huis­houding heeft gevoerd met haar ex-echtgenoot;
• 24 mei 2011: de gemeente verklaart het bezwaar van de schuldenares tegen het terugvorderings­besluit van de gemeente gedeeltelijk gegrond, in die zin dat de periode van terugvordering wordt teruggebracht van 1 september 2009 tot en met 7 juni 2010 en het teruggevorderde bedrag wordt verlaagd naar ruim € 11.000,-;
• 12 januari 2012: de Rechtbank Arnhem, sec­tor Bestuursrecht, verklaart het beroep tegen het ongegronde deel van het bezwaar tegen het terugvorderingsbesluit ongegrond;
• 8 maart 2012: de Rechtbank Arnhem beëindigt de Wsnp;
• 19 april 2012: het Gerechtshof Arnhem be­krachtigt het vonnis van de rechtbank waarin de Wsnp tussentijds is beëindigd;
• 1 oktober 2013: de Centrale Raad van Beroep vernietigt het vonnis van de rechtbank, sector Bestuursrecht, van 12 januari 2012, verklaart het beroep gegrond, vernietigt het besluit op het bezwaar van 24 mei 2011 en herroept het besluit van de gemeente van 20 oktober 2010. Er wordt geen bijstandsuitkering meer terug­gevorderd.

Vervolgens heeft de schuldenares de ge­meente aangesproken tot vergoeding van de schade die zij lijdt door het onrechtmatige be­sluit van de gemeente om de bijstandsuitkering terug te vorderen. De schuldenares heeft de schade begroot op de omvang van de schulden, waarvoor zij weer wordt aangesproken nadat de Wsnp op grond van het terugvorderingsbesluit van de gemeente tussentijds is beëindigd. Nadat de gemeente de aansprakelijkheid van de hand had gewezen, wendde de schuldenares zich tot de Rechtbank Arnhem (sector Bestuursrecht) met onder andere een vordering tot vergoeding van de schade nader op te maken bij staat. De rechtbank wees de vorderingen bij vonnis van 4 maart 2015 af. De schuldenares heeft haar vordering gebaseerd op de onrechtmatigheid van het besluit tot terugvordering. Volgens de rechtbank is er geen causaal verband tussen de onrechtmatige daad en de gevorderde materi­ële schade, omdat de Wsnp op grond van de aanname dat de ex-echtgenoot veelvuldig in de woning van de schuldenares verbleef, het vrij te laten bedrag niet op die situatie was aangepast, en omdat de schuldenares door het verrichten van klusjes in het café van haar ex-echtgenoot, niet of minder beschikbaar was voor het verrichten van loonvormende arbeid, toch niet met een schone lei zou eindigen. Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (het Hof) oordeelde echter bij tussenarrest van 4 juli 2017 dat genoegzaam is komen vast te staan dat als het onrechtmatige besluit niet zou zijn geno­men, de schone lei zou zijn verleend. Het Hof overwoog daartoe dat het besluit onder andere is gebaseerd op de aanname dat de ex-echtge­noot gedurende de periode waarover is terug­gevorderd zijn hoofdverblijf in de woning van de schuldenares heeft gehad, terwijl de CRvB uiteindelijk heeft uitgemaakt dat dit niet geval is geweest, zodat in de schuldsaneringsregeling het vrij te laten bedrag terecht niet is aangepast. Voorts oordeelde de rechtbank volgens het Hof op onjuiste gronden dat de schuldenares de klusjes die zij in het café van de ex-echtgenoot verrichtte, had moeten melden aan de bewind­voerder in verband met de mogelijkheden om betaald werk te kunnen verkrijgen. Volgens het Hof is, wederom genoegzaam, gebleken dat de schuldenares door ziekte niet in staat is loon­vormende arbeid te verrichten. Volgens het Hof is de kans op schade ten gevolge van het besluit aannemelijk en dient doorverwijzing naar een schadestaatprocedure te volgen voor de vaststelling van de materiële schade. In het arrest van 12 december 2017 vernietigde het Hof het vonnis van de rechtbank van 4 maart 2015, verklaarde het Hof voor recht dat de ge­meente aansprakelijk is voor de schade van de schuldenares ten gevolge van de onrechtmatige besluiten van de gemeente van 20 oktober 2010 en 24 mei 2011 en veroordeelde het Hof de ge­meente tot betaling van schadevergoeding aan de schuldenares nader op te maken bij staat. Deze schade is echter nog niet opgemaakt, om­dat de gemeente cassatie heeft ingesteld tegen het arrest van het Hof van 12 december 2017 en de Hoge Raad hierop nog geen uitspraak heeft gedaan. Hoe dit verder afloopt, is dus nog onbekend, maar het kan geen kwaad na te den­ken over mogelijke uitkomsten.

2. Bestuursrechtelijke procedures

De volgende vragen komen bij mij op:

- Had er in de schuldsaneringsregeling moe­ten worden gewacht met het doen van een ver­zoek of voordracht tot tussentijdse beëindiging totdat het terugvorderingsbesluit van de ge­meente formele rechtskracht had gekregen?

- En in het verlengde daarvan: had de recht­bank het verzoek of de voordracht moeten weigeren totdat het terugvorderingsbesluit onherroepelijk was?

- Waarom heeft zich diezelfde situatie - schade door tussentijdse beëindiging op grond van herroepelijk terugvorderingsbesluit, welk besluit onrechtmatig blijkt te zijn - voor zover bekend niet eerder voorgedaan?

Om met de laatste vraag te beginnen: uit de jurisprudentie blijkt dat er in veel ge­vallen wordt gewacht met tussentijdse be­ëindiging totdat een terugvorderingsbesluit onherroepelijk is geworden. Dit om de situatie die onderwerp is van de hier besproken arresten te voorkomen. In een uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 10 april 2015 (ECLI:NL:RBROT:2015:4789) is echter niet gewacht. De casus was als volgt. De gemeente vorderde ruim € 38.000,- aan uitkering terug van de schuldenares over een periode die voor een substantieel deel binnen de schuldsane­ringsperiode viel, zodat er een nieuwe schuld was ontstaan. De schuldenares tekende be­zwaar aan tegen het terugvorderingsbesluit. De schuldenares vorderde in een voorlopige voorziening herstel van het recht op uitkering. Ten tijde van de zitting waarop de tussentijdse beëindiging aan de orde was, was er op het be­zwaar tegen het terugvorderingsbesluit nog niet besloten. De rechtbank beëindigde desondanks op dat moment de schuldsaneringsregeling tus­sentijds. De rechtbank wees er in eerste plaats op dat conform artikel 6:16 Algemene wet be­stuursrecht bezwaar of beroep niet de werking schorst van het besluit waartegen het is gericht. Bovendien heeft de schuldenares onvoldoende aannemelijk gemaakt dat haar bezwaar kans van slagen heeft. De rechtbank wees er ook op dat de voorzieningenrechter kennelijk geen aanleiding had gezien om een voorlopige voor­ziening te treffen, daartoe overwegende dat, uitgaande van de thans bekende gegevens, in bezwaar het bestreden besluit naar verwachting in stand zou blijven.

De Rechtbank Arnhem (sector Bestuurs­recht) overwoog in de aansprakelijkheidszaak dat de tussentijdse beëindiging niet is geba­seerd op het terugvorderingsbesluit, maar met die stellingname heeft het Hof (in de aanspra­kelijkheidszaak) korte metten gemaakt. Het Hof overwoog dat als er geen terugvorderings­besluit was geweest, de schuldenares de schone lei zou hebben gekregen. Een reden waarom de rechtbank niet heeft gewacht met een beslis­sing op het verzoek of de voordracht tot tus­sentijdse beëindiging zou kunnen zijn dat het regelmatige einde van de schuldsaneringsrege­ling in zicht kwam. De schuldsaneringsregeling is immers op 14 mei 2009 van toepassing ver­klaard en zou normaliter drie jaar later, rondom 14 mei 2012, eindigen. Het vonnis waarin de tussentijdse beëindiging is uitgesproken is van 8 maart 2012, dus ongeveer drie maanden voor het regelmatige einde van de schuldsanerings­regeling. Mijns inziens is het wel verstandig ge­weest om, met het naderende regelmatige einde van de schuldsaneringsregeling in gedachten, een verzoek of voordracht tot tussentijdse be­ëindiging aanhangig te maken, maar had met de uitspraak moeten worden gewacht totdat de beslissing van de CRvB er lag. Een verlenging van de looptijd van de schuldsaneringsregeling, wellicht met ontslag uit het merendeel van de verplichtingen, was dan op zijn plaats geweest. Ik vraag mij dan ook af of in deze casus de ‘fout’ wel zozeer bij de gemeente ligt en niet bij de rechtbank die de schuldsaneringsregeling tus­sentijds heeft beëindigd en het Hof dat het vonnis van de rechtbank heeft bekrachtigd.

Vaststaat dat, indien een besluit van de gemeente door de bestuursrechter wordt ver­nietigd, het besluit onrechtmatig is. Dit is dus ook het geval bij het terugvorderingsbesluit in de hier besproken casus. Ook de toerekenbaar­heid lijkt door de vernietiging een gegeven. Dit heeft (mijns inziens wellicht te) verstrekkende gevolgen voor de gemeente, want het houdt in dat de gemeente zich bij het nemen van het terugvorderingsbesluit in de hier besproken casus, had dienen te realiseren dat de schade (de schuldenlast van schuldenares) haar bij ver­nietiging van het besluit (drie instanties verder) zou kunnen worden toegerekend, terwijl het terugvorderingsbesluit niets met de schulden te maken had. Hierover lijkt echter niet te zijn geprocedeerd. Het lijkt erop dat ook in cassatie nog ‘slechts’ het al dan niet bestaande causaal verband tussen het onrechtmatige terugvorde­ringsbesluit en de schade aan de orde komt en dit verband lijkt er wel te zijn. Het Hof heeft mijns inziens aannemelijk gemaakt dat als het terugvorderingsbesluit wordt ‘weggedacht’ de Wsnp met een schone lei zou zijn geëindigd. De kans dat de gemeente schadevergoeding moet betalen, acht ik dan ook aanmerkelijk.

Conclusie moet mijns inziens dan ook zijn dat hoezeer ook geldt dat bezwaar of beroep niet de werking schorst van het besluit waar­tegen het is gericht, zoveel mogelijk moet wor­den voorkomen dat een terugvorderende uitke­ringsinstantie aansprakelijk wordt voor schade in een schuldsaneringsregeling. In het geval van een procedure die tijdens een schuldsane­ringsregeling wordt gevoerd in verband met een terugvordering van uitkering, kan door te wachten op de onherroepelijk uitspraak, al dan niet door de looptijd van de schuldsaneringsre­geling te verlengen, een onterechte tussentijdse beëindiging worden voorkomen. Dit is moge­lijk omdat een bestuursrechtelijke procedure over verschillende instanties vaak binnen de (verlengde looptijd van) een schuldsaneringsre­geling wordt afgewikkeld.

3. Strafrechtelijke procedures

In de situatie van een tijdens de schuldsane­ringsregeling tegen de saniet aanhangig zijnde strafrechtelijke procedure, is wachten op een onherroepelijke uitspraak ook aan te bevelen, maar zal de procedure niet altijd tijdens de (ver­lengde) looptijd van de schuldsaneringsregeling zijn afgedaan. Het ‘basis’- arrest wat betreft dit onderwerp is een arrest van de Hoge Raad van 26 juni 2003 (ECLI:NL:HR:2003:AF7682). De casus is als volgt: de rechtbank veroordeelde de schuldenaar tijdens de schuldsaneringsre­geling tot een gevangenisstraf van zes jaar. De schuldenaar stelde hoger beroep in. Voordat de strafzaak in hoger beroep werd behandeld, beëindigde de rechtbank de schuldsaneringsre­geling tussentijds omdat de schuldenaar door de detentie zijn inspanningsplicht niet kan na­komen. Het Gerechtshof Arnhem (het Hof) overwoog onder andere dat de kans van slagen van het hoger beroep in de strafzaak in begin­sel buiten beschouwing moet worden gelaten, maar dat in dit geval: ‘gesteld noch gebleken is dat het vonnis in de strafzaak op een klaar­blijkelijke misslag berust of dat er sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden’. De Hoge Raad overwoog naar aanleiding van het oor­deel van het Hof onder meer dat een nog niet in kracht van gewijsde gegaan strafrechtelijk von­nis vrije bewijskracht heeft, in de zin van vrij­heid van de civiele rechter in de waardering van een dergelijk vonnis. Als civiele rechter mag je in beginsel uitgaan van hetgeen bewezen is ver­klaard in het strafvonnis.

In een uitspraak van de Recht­bank Overijssel van 23 mei 2017 (ECLI:NL:RBOVE:2017:3617) was het volgende aan de orde. De strafrechter veroor­deelde de schuldenaar tijdens de toepassing van de schuldsaneringsregeling wegens diefstal tot onder andere een ontnemingsvordering van ruim € 78.000,-. Ook wees de strafrechter een vordering van benadeelde partijen van ruim € 26.000,- toe. In de strafzaak werd hoger beroep ingesteld, tegen - hoofdzakelijk - de ontnemingsvordering. In hoger beroep zijn geen gronden aangevoerd tegen de vorderingen van de benadeelde partijen, omdat daaraan vol­gens de advocaat van schuldenaar weinig meer te veranderen was. De rechtbank (in de schuld­saneringszaak) wees erop dat het strafvonnis vrije bewijskracht heeft en dat de schuldenaar ter zitting geen feiten en omstandigheden had aangevoerd waaruit bleek dat het strafvonnis in hoger beroep op dit punt geen stand zou houden. De rechtbank beëindigde de schuld­saneringsregeling tussentijds op grond van onder andere het ontstaan van bovenmatige schulden. Bij arrest van het Gerechtshof Arn­hem-Leeuwarden (het Hof) van 14 augustus 2017 (ECLI:NL:GHARL:2017:6987) werd het vonnis van de rechtbank (in de schuldsa­neringszaak) bekrachtigd. Het Hof overwoog dat de schuldenaar niet had ontkend dat een B.V. waarvan hij mede-bestuurder was geweest strafbare feiten had begaan, maar dat hij van mening was dat de inmiddels overleden mede-bestuurder en niet hij aansprakelijk moest wor­den gehouden voor de door de B.V. gepleegde strafbare feiten. Het Hof oordeelde dat wat er ook zij van het ingenomen standpunt ten aan­zien van onder andere de rol van de schuldenaar ten aanzien van de gepleegde strafbare feiten, de rechtbank, indien zij ten ten tijde van het in­diening van het verzoek schuldsanering bekend was geweest met de strafbare feiten, het verzoek van de schuldenaar zou hebben afgewezen.

Wat opvalt in de uitspraken in schuldsa­neringsregeling, waarin er tussentijds wordt beëindigd op grond van een herroepelijk te­rugvorderingsbesluit of strafvonnis dat er vaak toch iets wordt opgemerkt over de haalbaarheid van de procedure in bezwaar of (hoger) beroep terwijl dat er volgens verschillende rechterlijke instanties niet toe doet. Kennelijk achten die rechterlijke instanties zich er min of meer toe verplicht om de tussentijdse beëindiging op deze grond extra te motiveren.

4. Conclusies en aanbevelingen

Gelet vorenstaande blijf ik bij mijn con­clusie dat het aan te bevelen is om te wachten op een onherroepelijke uitspraak ten aanzien van een terugvorderingsbesluit of strafvonnis, tenzij duidelijk is dat het besluit of het straf­vonnis in bezwaar of (hoger) beroep niet wordt teruggedraaid. Zoals gezegd, zal wachten op een onherroepelijke uitspraak in de procedure tegen een terugvorderingsbesluit vaak wel mo­gelijk zijn, omdat een dergelijke procedure in verschillende instanties in het merendeel van de gevallen binnen de maximale looptijd van vijf jaar van een schuldsaneringsregeling zal worden afgerond. Dit is echter door het vast­lopen van de strafrechtketen in het geval van een strafvonnis (lang) niet altijd het geval. Ten aanzien daarvan is het hopen op betere tijden.

Het advies om te wachten totdat er een on­herroepelijke uitspraak ligt, geldt ook voor de eventuele toepassing van de schuldsaneringsre­geling, dus de situatie dat er ten tijde van de behandeling van het verzoek schuldsanering sprake is van een (herroepelijk) terugvorde­ringsbesluit of strafvonnis. Ook al is verzoeker er van overtuigd dat de uitspraak in bezwaar of (hoger) beroep wordt teruggedraaid, is het desondanks aan te bevelen het verzoek schuld­sanering af te wijzen of het verzoek aan te hou­den, indien er op korte termijn een uitspraak op het bezwaar of beroep wordt verwacht. Dat het zelfs aan te bevelen is om te wachten met de toepassing van de schuldsaneringsregeling als er slechts een vermoeden van mogelijke strafver­volging bestaat, werd duidelijk in een schuldsa­neringsregeling, die door Rechtbank Overijssel is uitgesproken. Ten tijde van de toepassing van de schuldsaneringsregeling leek het aanneme­lijk dat er geen vervolging van de schuldenaar voor fraude zou plaatsvinden, omdat er, nadat er anderhalf jaar daarvoor een verhoor door de Fiod had plaatsgevonden, niets (meer) van het Openbaar Ministerie was vernomen. Echter tien maanden na toepassing van de schuldsane­ringsregeling werd de schuldenaar alsnog ver­oordeeld voor het meerdere malen plegen van valsheid in geschrifte. De strafrechter legde een ontnemingsmaatregel op, maar stelde de beta­lingsverplichting daarvan op nihil in verband met een gebrek aan verhaalbaarheid. De recht­bank heeft de schuldsaneringsregeling vervol­gens tussentijds beëindigd. Het Hof (in hoger beroep van de tussentijdse beëindiging) besliste echter dat de feiten waarvoor de schuldenaar is veroordeeld ten tijde van de toepassing van de schuldsaneringsregeling al bekend waren en destijds bij de beoordeling van het verzoek schuldsanering in aanmerking zijn genomen. Het Hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd (ECLI:NL:GHARL:2019:685).

Tot slot wijs ik nog op een belangrijk ver­schil tussen schade veroorzaakt door een onte­rechte tussentijdse beëindiging op grond van een terugvorderingsbesluit en een onterechte tussentijdse beëindiging op basis van een straf­rechtelijke veroordeling. In het geval van een terugvorderingsbesluit is er, in het kader van een schuldsaneringsregeling, wellicht een partij die aansprakelijk kan worden gehouden voor de schade van de tussentijdse beëindiging, te we­ten de uitkeringsinstantie. Indien een schuld­saneringsregeling onterecht tussentijds wordt beëindigd in verband met een strafrechtelijke veroordeling, zal een aansprakelijkstelling van de staat hoogstwaarschijnlijk niet tot resultaat leiden, omdat de mogelijkheden om schade op de staat te verhalen in strafrechtelijke pro­cedures door de wet zijn afgebakend. Er kan slechts hoger beroep en daarna cassatie worden ingesteld om de om de tussentijdse beëindiging terug te draaien.

Kortom: alles spreekt voor zoveel mogelijk wachten op een onherroepelijke beslissing, als het gaat om tussentijdse beëindiging van een schuldsaneringsregeling, en voor wachten op een onherroepelijke gunstige uitspraak in de andere procedure voordat een Wsnp-toela­tingsverzoek, indien er daarnaast ook geen be­letselen zijn, wordt toegewezen.

Tot slot: voor de schuldeisers is het voor­delig als wordt geoordeeld dat de gemeente de schade van de voormalig saniet volledig dient te vergoeden. De saniet moet in de toestand worden gebracht als ware de Wsnp niet tussen­tijds beëindigd. Krijgen de schuldeisers bij een normaal eindigende wettelijke regeling hooguit een percentage van hun vordering (uit de boe­del), nu krijgen zij uitdeling uit de boedel én, via de schadevergoeding van de gemeente, het resterende deel van hun vordering.