Toeslagen en de samenloop met verrekening, beslag en insolventie

WSNP Periodiek augustus 2020, nr. 3

Arie van Eijsden* en Cynthia Lamur**

Dit artikel is een bewerking van een bijdrage die de auteurs in 2010 voor WSNP Periodiek hebben geschreven - zie WSNP 2010/02. In de afgelopen tien jaar is er vooral relatief veel nieuw beleid opgenomen in de Leidraad Invordering 2008 (hierna: LI 2008) dat juist betrekking heeft op de materie waarover wij in 2010 schreven. Naar dat nieuwe beleid wordt in deze bijgestelde bijdrage verwezen.

De relatie tussen de bewindvoerder en/of schuldhulpverlener enerzijds en de ontvanger anderzijds is soms een moeizame. Die “moeizaamheid” wordt veelal veroorzaakt door de vrij ingewikkelde regelgeving die geldt ingeval van verrekening van fiscale vorderingen en schulden, beslag en insolventie. Bijzonder complicerend is vaak de situatie die zich voordoet wanneer toeslagen in het spel zijn. In het hiernavolgende wordt op die problematiek ingegaan en wordt globaal aangegeven wat rechtens is in situaties van samenloop van de incasso/uitbetaling van toeslagen en van belastingen. Ook wordt de positie van derden die beslag wensen te leggen op toeslagen en belastingteruggaven uit de doeken gedaan.

1. Inleiding

Sedert 1 januari 2006 is de Belastingdienst/Toeslagen verantwoordelijk voor de uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen zoals de toeslagen ter zake van huur, zorg, kinder- opvang en kindgebonden budget¹. Meer in concreto betreft de bemoeienis van de Belastingdienst/Toeslagen het toekennen, uitbetalen en terugvorderen van toeslagen (respectievelijk toeslagvordering en toeslagschuld). Bij het Ministerie van Financiën komen nog steeds regelmatig vragen binnen over de inning en/ of uitbetaling van deze toeslag(schuld) en de eventuele mogelijkheden van verrekening en beslag en voorts over de invloed van het faillissement of de wettelijke dan wel minnelijke schuldsaneringsregeling op de diverse moge- lijkheden van invordering en verrekening door de Belastingdienst/Toeslagen. In deze bijdrage gaan wij in op deze materie en op vragen die daarover in de praktijk leven.

2. Verrekening met een toeslagvordering

Verrekenen algemeen

De civielrechtelijke verrekeningsregels van het BW zijn op grond van art. 4:93 Algemene Wet Bestuursrecht (hierna: Awb) niet van toe- passing in het bestuursrecht. Het eerste lid van art. 4:93 Awb bepaalt namelijk: “Verrekening van een geldschuld met een bestaande vordering geschiedt slechts voor zover in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien.” Nu art. 4:93 Awb een expliciete bepaling vereist om tot verrekening over te kunnen gaan en

op grond van de Awb de bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en de Invorderingswet 1990 (hierna: IW 1990) niet gelden voor toeslagen, diende de toeslagwetgeving zelf in een verrekeningsbepaling te voorzien. Het hiervoor opgemerkte is er de oorzaak van dat in art. 30 van de Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (hierna: de Awir) een afzonderlijk verrekeningsregime is neergelegd dat sterk afwijkt van dat van art. 24 IW 1990 én van het BW. Bij de vormgeving van art. 30 Awir heeft de wetgever nadrukkelijk rekening willen houden met het specifieke karakter van het instituut van de toeslagen.

Begrippen

Allereerst gaan wij in op het begrip- penkader. De vraag is wat nu precies moet worden verstaan onder een toeslagschuld en een toeslagvordering. Een toeslagschuld is het bedrag dat de Belastingdienst terugvordert indien blijkt dat een belanghebbende teveel aan voorschot(ten) en/of toeslagen heeft ontvan- gen. Van een toeslagschuld kan in een drietal situaties sprake zijn:

1. het eerder verleende voorschot is herzien en is nader vastgesteld op een lager bedrag aan voorschot;
2. een toeslag is vastgesteld op een lager bedrag dan het eerder verleende voorschot;
3. een reeds toegekende toeslag wordt herzien en vastgesteld op een lager bedrag.

Daartegenover staat de toeslagvordering die een tegemoetkoming of voorschot betreft waar de belanghebbende recht op heeft. Je zou ook kunnen spreken van een recht op of van een aanspraak op toeslagen.

Verrekening in de AWIR

De basis voor verrekening van toeslagen is — zoals reeds opgemerkt — gelegen in art. 30 Awir². Daaruit blijkt dat verrekening door de Belastingdienst/Toeslagen mogelijk is in een tweetal situaties:

1. verrekening van een toeslagschuld met een toeslagvordering (tegemoetkoming of voorschot) ongeacht toeslagsoort en periode (berekeningsjaar) waarop schuld en vordering betrekking hebben en
2. verrekening van een toeslagschuld met een belastingteruggave (in dit kader wordt daarmee bedoeld: een teruggaaf inkomstenbelasting, premie volksverzekeringen en eventueel heffingsrente).

Andere verrekeningsmogelijkheden bestaan er niet voor zover het om toeslagen gaat. Een toeslagvordering d.w.z. de aanspraak op toesla- gen (de toekenning) kan evenwel niet (nooit) worden verrekend met een belastingschuld. De Belastingdienst/Toeslagen is bevoegd om zowel toeslagen uit te betalen als terug te vorderen. Van belang is dus te onderkennen dat het de Belastingdienst/Toeslagen is, die bevoegd is om toeslagschulden en toeslagvorderingen te verrekenen en hierover een beschikking te verlenen, (zie in dat kader ook paragraaf 4 van de Instructie Invordering en Belastingdeurwaarders (hierna: IIB)³). Daarbij is tevens van belang dat de verrekeningsbepaling van art. 24 IW 1990, welke wet geldt voor verrekening van in te vorderen en terug te betalen rijksbelastingen, niet van toepassing is op toeslagen. Op de uitvoering van de Awir is namelijk de Awb van toepassing.

De vraag dringt zich vervolgens op of en zo ja wanneer verrekening concreet mogelijk is. In een aantal situaties is verrekening niet of in beginsel niet mogelijk. In de eerste plaats vindt gedurende een verleend uitstel van betaling — enkele thans niet relevante uitzonderingen daargelaten — geen verrekening plaats. Voorts mag/kan niet verrekend worden in geval de debiteur is toegelaten tot de wettelijke of minnelijke schuldsaneringsregeling (hierna: Wsnp/Msnp) of wanneer de debiteur failliet is verklaard.⁴ De verrekeningsmogelijkheden zijn verder uitgewerkt c.q. toegelicht in beleids- en instructieregels. Zie in dit kader ook art. 79.3 van de Leidraad Invordering 2008 (hierna: LI 2008) en par. 4.30 van de IIB. Overigens is het vast beleid dat zodra de Belastingdienst Toeslagen bekend is met het feit dat ten aanzien van een belanghebbende het faillissement is uitgesproken of de Wsnp/Msnp van toepassing is verklaard, eventuele invorderingsmaatregelen terstond worden gestaakt en lopende betalingsregelingen worden beëindigd. Ook van verrekening is vanaf dat moment geen sprake meer.

Ten behoeve van de overzichtelijkheid volgt hieronder een opsomming van een tweetal praktijksituaties:

1. De toeslagschuld heeft (materieel) betrekking op de periode vanaf de uitspraak Wsnp/ Msnp/faillissement.

De Belastingdienst/Toeslagen mag in beginsel tijdens Wsnp, Msnp of faillissement een oude toeslagschuld niet verrekenen met een lopend voorschot.⁵ Tijdens Wsnp/Msnp/ faillissement vindt evenmin verrekening plaats van de aangemelde toeslagschuld met uit te betalen bedragen op basis van een verleend voorschot. Hiervoor werd opgemerkt dat “in beginsel” niet verrekend mag worden. De Belastingdienst/Toeslagen hanteert namelijk als vaststaand beleid — vergelijk art. 79.3 LI 2008 — dat voorafgaand aan de aanmelding van de toeslagschuld, verrekening van die schuld met uit te betalen bedragen op basis van een verleend voorschot achterwege blijft. Indien echter tijdens de duur van de Wsnp, Msnp of faillissement sprake is van een materieel vóór het faillissement ontstaan recht op een toeslag of op een IB‑teruggave — een nabetaling — kan weer wel worden verrekend met toeslagschulden van voor uitspraak Wsnp, Msnp of faillissement. Zie in dit verband art. 79.3 en 79.5 LI 2008. In dit kader is steeds van belang dat wanneer ná toelating tot de Wsnp of Msnp en ná de faillissementsuitspraak van de debiteur een toeslagschuld of belastingschuld ontstaat, vastgesteld dient te worden of de schuld mee- genomen moet worden in de Wsnp, de Msnp of het faillissement. M.a.w. hoe kwalificeert die schuld? Is het een verifieerbare of een niet- verifieerbare schuld en als sprake is van een niet-verifieerbare schuld is dan sprake van een boedelschuld? Op grond van art. 299 Fw werkt de Wsnp “slechts” ten aanzien vorderingen die materieel ten tijde van de uitspraak van de Wsnp bestaan (en hetzelfde geldt ten aanzien van de Msnp en het faillissement).

Met betrekking tot het materieel ontstaan van de vorderingen waarmee de Belastingdienst te maken heeft, is de belastingvordering illustratief. Een belastingvordering is een verbintenis die ontstaat uit de wet. Het ontstaansmoment van de belastingschuld is het materiële ontstaansmoment. Wanneer de belastingaanslag wordt opgelegd doet niet ter zake. Het gaat er om op welke periode de belastingschuld of de belastingteruggaaf materieel betrekking heeft. Voorts is van belang dat onderscheid wordt gemaakt naar de diverse tijdvakken waarin schulden kunnen ontstaan: per jaar, per maand of per dag. Voor zover het betreft tijdvakken of termijnen die ontstaan of vervallen na de Wsnp, de Msnp of het faillissement kan in elk geval niet meer worden verrekend met bedragen die betrekking hebben op perioden die daarvoor zijn gelegen.

Na invoering van het Wettelijk breed moratorium per 1 april 2017 is geregeld dat verrekening met uit te betalen toeslagen gedurende de afkoelingsperiode niet plaatsvindt, ongeacht de periode waarop de toeslag betrekking heeft. De LI 2008 is daarop aangepast in art. 79 4 a LI 2008. De praktijk laat evenwel zien dat zelden of nooit zo’n moratorium wordt uitgesproken.

2. Toeslagschuld ter verificatie indienen in Wsnp of faillissement?

Voor zover de pre-Wsnp- of pre-faillissementstoeslagschuld niet na de van toepassing verklaring van de Wsnp of de faillietverklaring kan worden verrekend dient deze te worden ingediend ter verificatie (zie in dat verband art. 19 lid 3 IW 1990 juncto art. 301 Fw en voorts art. 79.3 en art. 73.2.2 van de LI 2008). De Belastingdienst hanteert uiteraard het beleid dat zodra de debiteur wordt toegelaten tot de Wsnp of failliet wordt verklaard, de Belastingdienst/Toeslagen alle invorderings- maatregelen stopt en de toeslagschuld ter verificatie aanmeldt bij de bewindvoerder of curator. Wanneer de toeslagschuld betrekking heeft op een periode ná toelating Wsnp dient conform het vigerende beleid de ontvanger te overleggen met de bewindvoerder of de schuld uit de boedel kan worden voldaan. Wanneer dit niet kan, is een individuele betalingsregeling mogelijk. Zie in dat verband art. 79.3a LI 2008. Biedt zelfs de individuele betalingsregeling geen of onvoldoende soelaas dan zouden die bedragen (die materieel betrekking hebben op de periode vanaf Wsnp of faillissement) ook nog na toekenning van de schone lei kunnen worden ingevorderd. Indien van zodanige situatie sprake is kan evenwel art. 73.2.2. LI 2008 uitkomst bieden.

Ook in geval van faillissement heeft te gelden dat de openstaande terugvorderings- beschikking toeslagen of toeslagschuld over de periode vóór het faillissement ter verificatie dient te worden ingediend bij de curator. Ver- rekening daarvan vindt dan ook niet plaats.

In 2014 is geregeld dat gedurende de Wsnp geen verrekening plaatsvindt van de ter verificatie aangemelde toeslagschuld. De lei- draad is daarop aangepast in art. 79.3 LI 2008.

3. Betalingsregeling⁶

Wanneer sprake is van een toeslagschuld kan de Belastingdienst op grond van art. 7 van de Uitvoeringsregeling Awir (hierna: UR Awir) alsmede op grond van het vigerende beleid (art. 79.7 LI 2008 dat een uitwerking behelst van art. 7 UR Awir) de belanghebbende voor een terug te betalen toeslag (toeslagschuld) een betalingsregeling aanbieden, veelal gepaard gaande met verrekening.

a. De standaardbetalingsregeling

Indien sprake is van een toeslagschuld wordt automatisch een betalingsregeling aan- geboden en verleend (zie art. 7 van de UR Awir⁷ en hetgeen op basis daarvan nader uitgewerkt is in art. 79.7 LI 2008 alsmede par. 4.23.1 IIB 8). Deze standaardregeling van de LI 2008 gaat uit van een maandbedrag van € 20 per toeslag. Duur van deze betalingsregeling is maximaal 24 maanden.

Is de regeling niet toereikend dan kan een betalingsregeling op maat worden verkregen. Zie het hieronder bij c. weergegevene.

b. Verrekening en de standaardbetalingsregeling

Nadat de betalingstermijn van de toe- slagschuld van zes weken (zie art. 28 Awir) is verstreken — en de toeslagschuld derhalve opeisbaar is geworden — kan de Belastingdienst/ Toeslagen een toeslagschuld verrekenen met een uit te betalen toeslag of belastingteruggaaf. Vóór het moment van opeisbaar worden is verrekening niet mogelijk. Deze verrekening kan plaats hebben ongeacht de toeslagsoort en ongeacht het jaar waarop de toeslag betrekking heeft. Terug te betalen kinderopvangtoeslag 2019 kan derhalve door de ontvanger worden verrekend met een toekenning of nabetaling zorgtoeslag over 2020. Voor de toeslagschuld kan echter uitstel van betaling worden verleend. Tijdens uitstel van betaling kan niet worden verrekend. Diverse situaties worden hierna onderscheiden. Daarbij zal tevens worden aangegeven — voor zover relevant — of en in hoeverre verrekening mogelijk is. Verrekening in de hiervoor bedoelde zin kan ook plaats heb- ben voor de verschuldigde invorderingsrente die betrekking heeft op de toeslagschuld.

Tijdens de standaardbetalingsregeling vindt verrekening plaats met de maandelijkse voorschotten aan toeslagen, en met éénmalige teruggaven (dus niet zijnde de maandelijkse voorschotten aan toeslagen) of door middel van gerichte betalingen door de belanghebbende. Daarbij dient met de beslagvrije voet rekening te worden gehouden door de ontvanger. Tijdens een verleend uitstel van betaling kan van verrekening geen sprake zijn. Vergelijk art. 79.6 LI 2008.

c. De betalingsregeling op maat

Naast de standaardregeling kan om een individuele (op maat gemaakte) betalingsregeling worden gevraagd door de toeslagdebiteur. Deze vindt plaats op basis van de aanwezige betalingscapaciteit (zie art. 79.8 LI 2008 en par. 4.23.2 IIB). Is de betalingscapaciteit voldoende om de toeslagschuld binnen 24 maanden te voldoen maar is betalingscapaciteit lager dan € 20 dan wordt een betalingsregeling getroffen voor dit lagere bedrag. Ongeacht de betalingscapaciteit vindt verrekening (ex art. 30 Awir) plaats met teruggaven niet zijnde de betaling van maandelijkse voorschotten. Na verloop van 12 maanden (de eerste 12 van de 24) wordt de betalingscapaciteit opnieuw vastgesteld. Nadat gedurende 24 maanden is betaald conform de betalingscapaciteit, wordt het restant van de vordering buiten invordering gesteld. Hetzelfde gebeurt terstond nadat vast komt te staan dat sprake is van afwezigheid van enige betalingscapaciteit. Hieraan wordt de voorwaarde verbonden dat gedurende drie jaar toeslagen en belastingteruggaven voor zover deze niet in maandelijkse termijnen worden uitbetaald, zullen worden verrekend met de buiten invordering gelaten schuld⁹.

4. Beslag op een toeslagvordering

Art. 45 Awir staat in beginsel niet toe dat beslag wordt gelegd op een toeslagvordering¹⁰. Beslag behoort wel tot de mogelijkheden in- dien sprake is van eenzelfde rechtsverhouding. Beslag is alsdan mogelijk in de hiernavolgende gevallen:

1. de verhuurder kan ingeval van huurach- terstand beslag leggen op de huurtoeslag;
2. de zorgverzekeraar kan wegens een achterstallige premieschuld voor de basisverze- kering beslag leggen op de zorgtoeslag;
3. de kinderopvanginstelling kan voor een achterstallige schuld wegens kinderopvang beslag leggen op kinderopvangtoeslag.

Opmerking verdient dat bij toeslagen vrij- wel altijd sprake is van een zogenoemde doorlopende rechtsverhouding en dat zorgtoeslag en huurtoeslag beide verschillende rechtsverhoudingen zijn. Het gaat steeds om: “een vordering tot nakoming van een betalingsverplichting wegens een geleverde prestatie waarbij de betalingsverplichting ter zake van die prestatie oorzaak is voor de tegemoetkoming”. Derhalve dient  —althans volgens de Belastingdienst/Toeslagen — de te betalen huur een directe relatie te hebben met de te verrekenen huurtoeslag etc. Zie ter illustratie ook voorbeeld 1 hierna. Voorts heeft te gelden dat voor zover beslag is gelegd op een toeslag, het gehele bedrag onder het beslag valt. Er geldt overigens geen beslagvrije voet nu de toeslag nadrukkelijk geen periodieke uitkering is zoals bedoeld in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv.)¹¹. De Belastingdienst/Toeslagen kan bovendien beslag leggen op toeslagen voor toeslagschulden die betrekking hebben op dezelfde inkomensafhankelijke regeling. Waarom deze mogelijkheid in de Awir is neergelegd is onbegrijpelijk. De ontvanger kan immers verrekenen? Waarom zou hij beslag leggen? Vast staat dat de ontvanger in de praktijk geen beslag legt op toeslagaanspraken in verband met toeslagschulden.

Beslag op de toeslagvordering en verrekening

In het geval dat wel beslag is gelegd kunnen zich problemen voordoen bij de verrekening. Daarbij geldt het volgende. Verrekening met de toeslagvordering is mogelijk onder de hierna- volgende voorwaarden (zie ook par. 4.21 IIB):

• er dient sprake te zijn van verrekening binnen dezelfde rechtsverhouding waarbij de prestatie gerelateerd is aan de schuld (zie art. 30 en art. 45 Awir juncto art. 6:130 BW);
• er mag alleen worden verrekend als de te betalen vordering is ontstaan en opeisbaar geworden vóór datum beslag.

Ter illustratie van de samenloop van beslag en verrekening volgt hieronder een aantal voorbeelden.

Voorbeeld 1:

Een huurder krijgt huurtoeslag over 2017 en betrekt daarna in 2018 een nieuwe woning bij een andere woningcorporatie. De vorige (de “oude”) verhuurder legt beslag op de huurtoeslag 2018. Standpunt Belastingdienst: Beslag is niet mogelijk want prestatie en schuld betreffen niet dezelfde rechtsverhouding (zie art. 45 lid 1 Awir). Anders: de “beruchte” uitspraak van Rechtbank Almelo waarin de rechter kenbaar maakt dat het beslag niet van onwaarde is en dat derhalve de “leer” van de Belastingdienst/ Toeslagen onjuist is. Rechtbank Almelo gaat er namelijk van uit dat het feit dat er inmiddels een “nieuwe” huurbaas is, dat niet aan beslag door de “oude” huurbaas in de weg staat.

Voorbeeld 2:

Er is sprake van een voorlopige teruggaaf inkomstenbelasting uit 2018 en een zorgtoeslagschuld uit 2016. Door een derde wordt beslag gelegd op de voorlopige teruggaaf inkomstenbelasting over 2018. De Belastingdienst/ Toeslagen is bevoegd om tot verrekening over te gaan op grond van art. 30 lid 2 Awir. Verrekening gaat in dit geval vóór beslag.

Beslag op inkomen (periodieke uitkeringen in de zin van Rv.)

Inkomen zoals loon, pensioenen, zieken- gelduitkeringen e.d. vormen periodieke uitkeringen zoals bedoeld in art. 475c Rv. Hiervoor geldt de beslagvrije voet.¹² Beslagleggers dienen derhalve rekening te houden met deze beslagvrije voet.

Beslag op inkomen en verrekening

Vloeit de vordering uit dezelfde rechtsverhouding voort als waarop de uitbetaling van het loon betrekking heeft dan gaat verrekening vóór beslag (vergelijk art. 6:130 BW).

Voorbeeld 1:

De Belastingdienst heeft beslag gelegd op het loon. Daarna blijkt dat er teveel loon is uitbetaald door de werkgever. Het teveel uitbetaalde loon mag door de werkgever worden verrekend met nog uit te betalen loon. In deze situatie gaat verrekening derhalve vóór beslag.

Voorbeeld 2:

Een werknemer heeft een lening ontvangen van de werkgever. Er wordt maandelijks een vast bedrag op het loon ingehouden ter zake van de lening. Er wordt daarna beslag gelegd op het loon door de Belastingdienst/Toeslagen. De vordering van de werkgever is ontstaan vóór beslagdatum maar is niet geheel vóór beslagdatum opeisbaar. Hier gaat beslag vóór verrekening.

Samenloop van een beslag op een toeslag, beslag op periodieke uitkering zoals loon etc. en verrekening

Indien met betrekking tot een en dezelfde debiteur de Belastingdienst/Toeslagen toesla- gen verrekent en er tevens beslag ligt op het loon, dan dient de beslagvrije voet voor zover betrekking hebbend op het loon te worden verhoogd (zie art. 475d lid 3 Rv). Het is aan de beslaglegger deze verhoging toe te passen.

Als er beslag ligt op de voorlopige terug- gaaf inkomstenbelasting en tevens op de toeslagvordering (toeslagtoekenning), dan kan de ontvanger  —ondanks de beslagen — zowel de voorlopige teruggaaf als de toeslagtoekenning verrekenen met de toeslagschuld met inachtneming van de beslagvrije voet.¹³ Het betreft hier beleid van het Ministerie van Financiën waarbij over de juistheid van de daaraan ten grondslag liggende zienswijze een vraagteken kan worden geplaatst.

Let wel: wanneer een toeslaggerechtigde door verrekening van een voorschot huurtoeslag, zorgtoeslag of kindgebonden budget of een voorlopige teruggaaf inkomstenbelasting een lager bedrag aan bestaansmiddelen overhoudt dan overeenkomt met de voor hem geldende beslagvrije voet, kan hij de Belastingdienst/Toeslagen verzoeken de verrekening ongedaan te maken voor zover hierdoor de beslagvrije voet is aangetast. De ontvanger moet dat verzoek honoreren wanneer de belanghebbende voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de beslagvrije voet is aangetast door de verrekening. Voorts is van belang dat wanneer door verrekening van een voorschot kinderopvangtoeslag de lopende kosten voor kinderopvang niet meer kunnen worden voldaan door de belanghebbende, kan hij verzoeken om de verrekening ongedaan te maken. Vergelijk art. 79.5a alsmede het m.i.v. 1 juli jl. geldende art. 79.5b LI 2008.

Bovendien: als sprake is van een notoire wanbetaler als bedoeld in art. 19 lid 2 IW 1990, past de ontvanger de in de art. 19 lid 1, laatste volzin IW 1990 geregelde mogelijkheid tot doorbreking van de beslagvrije voet op overeenkomstige wijze toe. Zie ook bij art. 19 LI 2008.

5. Nieuw beleid

Vanwege de niet-aflatende (en overigens zeer terechte!) kritiek van de Tweede Kamer op het beleid van de Belastingdienst/Toeslagen bij het terugvorderen van ten onrechte(?) uitbetaalde toeslagen of voorschotten daarop, is het incassobeleid per 1 juli jl. substantieel gewijzigd. In concreto betreft het de herziening van het invorderingsbeleid met betrekking tot toeslagschulden die zijn te wijten aan opzet of grove schuld (hierna: OGS-beleid). In de kabinetsreactie op onder meer het eindrapport van de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen werd aangegeven dat het uitstelbeleid in geval van OGS in haar huidige vorm moest vervallen. Dat is dan ook de reden waarom art. 79 LI 2008 per 1 juli jl. is aangepast.¹⁴ Duidelijk is geworden dat dit OGS-beleid disproportionele gevolgen heeft gehad. Iedereen met een nog openstaande terugvordering of bestuurlijke boete op het moment van ingaan van het nieuwe beleid per genoemde datum, heeft daaronder in beginsel recht op een persoonlijke betalingsregeling op basis van betalingscapaciteit van twee jaar, gevolgd door het afzien van invordering van de restschuld (zie art. 79.8), met uitzondering van bestuurlijke boeten. Na de toezegging dat geen invorderingsmaatregelen worden genomen, wordt nog wel gedurende drie jaar verrekend met eenmalige teruggaven inkomstenbelasting en nabetalingen toeslagen maar bij het aangaan van een persoonlijke betalingsregeling voor de ten tijde van het ingaan van het nieuwe beleid reeds bestaande toeslagschulden of openstaande boete(n) wordt alleen uitgegaan van de op dat moment openstaande toeslagschuld of boete (zie art. 79.9). De Belastingdienst/Toeslagen zal in het kader van herstel belanghebbenden aan wie in het verleden op grond van het toen geldende OGS beleid een persoonlijke betalingsregeling is geweigerd én nog een openstaande schuld hebben op eigen initiatief een persoonlijke betalingsregeling aanbieden. Belanghebbenden zullen in de gelegenheid worden gesteld om gegevens aan te leveren waarmee de Belastingdienst/Toeslagen hun betalingscapaciteit kan berekenen. In gevallen waarin belanghebbenden uiteindelijk in het geheel niet reageren, zal de Belastingdienst/Toeslagen hen eerst een betalingsregeling toekennen waarbij de Belastingdienst/Toeslagen de betalingscapaciteit zal berekenen aan de hand van de bij hem bekende gegevens of, in bepaalde gevallen, een standaardregeling toekennen voordat hij overgaat tot dwanginvordering. Bij het aangaan van een persoonlijke betalingsregeling voor ten tijde van het ingaan van het beleid reeds bestaande toeslagschulden of openstaande schulden ter zake van een bestuurlijke boete, zal alleen uit worden gegaan van de op dat moment open- staande toeslagschuld of bestuurlijke boete. Eerder gedane betalingen en verrekeningen op toeslagschulden en bestuurlijke boeten worden buiten beschouwing gelaten. Om te voorkomen dat misbruik of oneigenlijk gebruik van toesla- gen loont, wordt voor bestuurlijke boeten niet de toezegging gedaan dat afgezien wordt van het nemen van invorderingsmaatregelen. Om disproportionele gevolgen te voorkomen zal een betalingsregeling als bedoeld in art. 79.8 ook mogelijk zijn voor een bestuurlijke boete, met dien verstande dat de betalingsregeling dan net zo lang zal voortduren totdat de bestuurlijke boete geheel is voldaan. Hiervan kan slechts in bijzondere omstandigheden worden afgeweken. Bijvoorbeeld als onverkorte toepassing hiervan leidt tot voor de belanghebbende onevenredige gevolgen die zich niet verhouden tot de bedoeling van dit beleid (zie art. 1.1.5 LI 2008). Zie nader art. 79.9b LI 2008. Nieuw per 1 juli 2020 is (zoals hiervoor reeds aangestipt) ook dat voor zover het betreft kinderopvangtoeslagen, de belanghebbende bij verrekening van een voorschot kinderopvangtoeslag onder bepaalde voorwaarden kan vragen om de verrekening ongedaan te maken. Zie in dit verband de nieuwe bepaling van art. 79.5b LI 2008 waarin met zoveel woorden wordt kenbaar gemaakt dat wanneer de belanghebbende aannemelijk maakt dat hij door de verrekening een lager bedrag aan bestaansmiddelen overhoudt dan overeenkomt met de voor hem geldende beslagvrije voet, vermeerderd met het bedrag van de lopende kosten van de kinderopvang, de Belastingdienst/Toeslagen rekening zal houden met de beslagvrije voet, vermeerderd met het bedrag van de lopende kosten voor de kinderopvang van de belanghebbende, vanaf de laatste verrekening die plaatsvond vóór de indiening van het verzoek en bij de daaropvolgende verrekeningen.

6. Slot

De uitvoering van toeslagen door de Belastingdienst/Toeslagen verloopt in het algemeen heel redelijk. Dit geldt uiteraard niet voor de gruwelijk uit de hand gelopen handhavingsdrift van sommige personen bij (voornamelijk) de Belastingdienst/Toeslagen die belast waren met de terugvordering op basis van de zogenoemde CAF-dossiers.

Zodra belanghebbenden in een schuldsaneringsregeling belanden dan wel in een faillissementssituatie terechtkomen, ontstaat regelmatig verwarring over de vraag of al dan niet een mogelijkheid bestaat om uitstel van betaling te verlenen dan wel tot verrekening over te gaan. Ook samenloop van (toeslagschuld,) uitstel en verrekening leidt vaak tot complicaties. Het uitgangspunt is echter — algemeen geformuleerd — dat Wsnp én faillissement het einde betekenen van alle invorderingsacties inclusief verrekening. De uitzonderingssituaties waarin toch verrekend kan worden zijn hiervoor besproken.

Voetnoten

*Arie van Eijsden was tot 1 juni 2020 coördinerend strategisch adviseur aan het Ministerie van Financiën en is sindsdien ZZP-er.

**Cynthia Lamur is beleidsadviseur bij het Ministerie van Financiën.

1. Het kindgebonden budget dateert van ná 1 januari 2006.
2. Zie art. 30 Awir.
3. Een verrekening vindt niet eerder plaats dan nadat de termijn bedoeld in art. 28 is verstreken. De in de artikelen 27 en 29 bedoelde rente alsmede bestuurlijke boeten kunnen ook in de verrekening worden betrokken.
4. Zie voor de tekst van de IIB: www.belastingdienst.nl.
5. Uitbetalingen met een éénmalig karakter (nabetaling van een toeslag of een teruggaaf inkomstenbelasting) kunnen wel worden ver- rekend indien en voor zover zowel die bedragen als de in te vorderen bedragen materieel betrek- king hebben op de periode die gelegen is vóór de datum waarop het faillissement is uitgesproken dan wel de Wsnp van toepassing is verklaard (de zogenaamde: pre-faillissementsschuld).
6. Kamervragen van spekman en Depla (beiden PvdA) aan de Minister van Financiën van 28 juli 2008, nr. 19, blz. 43-44: “…toeslagschulden die dateren van voor de uitspraak Wsnp (mogen) niet verrekend (…) worden met nog lopende voorschotten van toeslagen 2008…”. Zie art. 79.3 LI 2008.
7. Deze paragraaf beschrijft het beleid buiten Wsnp en Faillissement.
8. De betalingsfaciliteit van art.7 UR Awir biedt — sedert aanpassing van dat artikel m.i.v. 1 juli 2020 — een betalingsregeling voor € 20 per maand. Daarmee is dat artikel in overeenstemming gebracht met hetgeen vóór 1 juli jl. reeds in de LI 2008 was geregeld.
9. Zie voetnoot 2.
10. Zie art. 79.8 L.I. 2008.
11. Zie art. 45 Awir.
12. Zie noot 10. Overigens heeft de staats- secretaris van sZW op 13 februari 2019 (nr. 2019-0000016204, V-n 2019/15.18) aan de Tweede Kamer medegedeeld dat in aanloop naar de inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet die mogelijk in 2021 zal gelden, de tussenmaatregel (het is onbekend wanneer) zal worden getroffen waarbij in geval van dwangverrekening van toeslagen een beslagvrije voet zal worden gehanteerd. Zie www.rijksoverheid.nl.
13. Zie art. 475c en 475d Rv. Andere periodieke uitkeringen ex Rv zijn: loon; sociale zekerheidsuitkering; pensioen- en lijfrente uitkering; levens, invaliditeits-, ongevallen- en ziekengeldverzekeringsuitkering; alimentatie; ambtenarenloon, voorlopige teruggave IB.
14. Bij samenloop van beslag op loon/Voorlopige teruggaaf Inkomstenbelasting en beslag op toeslag neemt het Ministerie van Financiën het standpunt in dat: 1. verrekening gaat vóór beslag waarbij geen rekening wordt gehouden met en beslagvrije voet; 2. de beslaglegger een stap terug moet doen. Beslaglegger moet actie ondernemen.
15. Brief van de staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane van 13 maart 2020, nr. 2020-0000049781. Zie voor de wijziging van art. 79 LI 2008 per 1 juli jl. stcrt. 2020, 35181.